III OSK 7423/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 645/21 w sprawie ze sprzeciwu A. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 1037 zł (jeden tysiąc trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 24 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego sieci [...] składającej się ze stalowej wieży kratownicowej o wysokości 52,5 m (z odgromnikami 55,5 m), urządzeń zasilająco sterujących, systemu antenowego oraz dróg kablowych (dalej: decyzja środowiskowa). Decyzją z [...] lutego 2021 r. Burmistrz Olecka odmówił wydania decyzji środowiskowej. Organ I instancji wskazał, że z przedłożonych przez spółkę dokumentów wynika, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: rozporządzenie). W ocenie organu I instancji, nie jest istotne, czy spółka zamierza wykorzystać maksymalna moc urządzeń, ale to jakie maksymalne oddziaływanie urządzenie jest w stanie wygenerować z uwzględnieniem możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło decyzję organu I instancji z [...] lutego 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ odwoławczy powołał się na art. 59 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych należy uwzględnić maksymalne możliwe emitowanie tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że występując o wydanie decyzji środowiskowej spółka zaznaczyła, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do wydania tego typu decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że dokonana przez spółkę kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie przez właściwy w sprawie organ, który powinien poddać wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe urządzenia. Niezbędne jest bowiem ustalenie czy przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie wskazane § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia czy też w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W toku postępowania uzyskano od spółki karty katalogowe anten, na podstawie których ustalono, że planowane przedsięwzięcie może należeć do przedsięwzięć, dla których uzyskanie decyzji środowiskowej jest konieczne, natomiast przedstawione przez spółkę informacje nie są pełne i nie pozwalają ustalić rzeczywistego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Brak jest przy tym podstaw do zakwestionowania obliczeń dokonanych przez organ I instancji, jednak przyjęcie tego rodzaju ustaleń nie dawało podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uznanie, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko obliguje organ do ustalenia, czy należy w takim wypadku przeprowadzić ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła spółka. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że kwalifikacja prawna planowanego przedsięwzięcia ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ustalenia w zakresie planowanego przedsięwzięcia są niepełne i wymagają uzupełnienia w znacznym zakresie. W wyniku analizy akt sprawy organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc powinien rozstrzygnąć, czy w tym konkretnym przypadku należy przeprowadzić ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast wydanie postanowienia stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest możliwe jedynie po uzyskaniu opinii właściwych organów współdziałających. Niezbędne jest zatem uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie. Właściwy organ może oprzeć się na złożonej przez spółkę kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem, że dokumentacja jest wystarczająca do dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a organ dokona jej analizy i właściwej oceny. Ponadto na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości i kierunki zależne od wielkości zweryfikowanych parametrów, znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 64e p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Po drugie, art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64e p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. a także w związku z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Polegało to na uznaniu, że w sprawie pozostawał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, istotny dla jej rozpoznania, w postaci konieczności poddania analizie "maksymalnej mocy", "maksymalnego tiltu", jak i sumowania parametrów. W ocenie spółki, prawodawca jednoznacznie wskazał, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, a te dane były dostępne w aktach sprawy i nie wymagają wyjaśnienia. Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 64e p.p.s.a., jak i w związku z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz w związku z naruszeniem art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.). W ocenie spółki, Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii sposobu wyznaczania miejsc dostępnych dla ludności, tj. ustalenia konieczności uwzględniania potencjalnej zabudowy. Zdaniem spółki, organy obu instancji błędnie wskazały na taką konieczność. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji. Alternatywnie spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając w sprawie sprzeciwu Sąd I instancji co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie. Po drugie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne znaczenie w tej sprawie ma przede wszystkim stwierdzenie, że przedsięwzięcie analizowane przez organy może być badane tylko pod kątem założeń technicznych, które zostały wskazane przez spółkę (inwestora) do wykorzystania. Należy bowiem odróżnić etap planowania i realizacji przedsięwzięcia od etapu jego użytkowania. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, który zaakceptował w tym zakresie ustalenia organów, możliwe jest pominięcie przy kwalifikacji przedsięwzięcia minimalnego oraz maksymalnego pochylenia anteny, ponieważ to inwestor deklaruje, że nie zamierza z takich ustawień korzystać, a zatem deklaruje parametry planowanego do realizacji przedsięwzięcia. W konsekwencji ewentualna zmiana parametrów anteny wykraczająca poza wskazane obecnie parametry (i jednoznacznie określone w osnowie decyzji organu odwoławczego) będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana w odrębnym postępowaniu pod kątem przestrzegania przez inwestora norm prawnych w tym zakresie. W obecnym stanie prawnym, uwzględniając zmiany przepisów, które wprowadzają obecnie instrumenty prawne pozwalające przeprowadzić badania rzeczywistych oddziaływań takich instalacji, możliwe jest przeprowadzenie badania pól elektromagnetycznych instalacji w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana (art. 122 i nast. p.o.ś.). Natomiast, w tej sprawie parametry anteny przewidziane do realizacji zostały jednoznacznie określone przez inwestora. Po trzecie, z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że jeden z parametrów charakteryzujących wymienione tam przedsięwzięcie – równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznacza się dla pojedynczej anteny i to także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Norma z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Ten ostatni przepis ma zastosowanie do wszystkich przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, których zaliczenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zależy od określonych w tym przepisie progów (np. napięcie znamieniowe nie mniejsze niż 110 kV, ilość betonu nie mniejsza niż 15 t, zdolność produkcyjna nie mniejsza niż 10.000 m3 drewna na rok). Nie ma jednak zastosowania do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8, ponieważ w tym przypadku – jak wynika z części końcowej tego przepisu – parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (czyli próg, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Sformułowanie, według którego równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, oznacza, że jeżeli instalacja składa się z więcej niż jednej anteny, to parametr, od którego zależy zaliczenie przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), nie ustala się przez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten składających się na całą instalację. W zdaniu końcowym § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia normodawca stanowi, że tak samo postępuje się także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Oznacza to, że jeżeli instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna jest planowana na terenie zakładu lub obiektu, gdzie znajduje się już realizowana lub zrealizowana taka instalacja, to parametr, od którego zależy zaliczenie planowanej instalacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), też się ustala dla pojedynczej anteny, a nie poprzez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten z planowanej instalacji oraz innej (innych) instalacji realizowanej lub zrealizowanej na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Tym bardziej zatem nie można stwierdzić, że normodawca przewidział możliwości sumowania mocy poszczególnych anten jednego przedsięwzięcia. Po czwarte, w tak zakreślonych ramach prawnych na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64e p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 i 2 k.p.a., jak i w związku z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Nieprawidłowe było bowiem stanowisko Sądu I instancji, który zaakceptował wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej tylko z tego powodu, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy w tej sprawie konieczne było nałożenie na spółkę obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W pierwszej kolejności konieczne było bowiem ustalenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie jest jednym z przedsięwzięć, o których stanowią przepisy rozporządzenia. Jak wynika natomiast z decyzji organu I instancji, z przedłożonych przez spółkę dokumentów wynika, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 i § 3 rozporządzenia. Oceny złożonych przez spółkę dokumentów w tym zakresie mógł dokonać samodzielnie organ odwoławczy, czego nie uczynił, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, że nie jest istotne, czy spółka zamierza wykorzystać maksymalną moc urządzeń, ale to jakie maksymalne oddziaływanie urządzenie jest w stanie wygenerować z uwzględnieniem możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania. Stanowisko to nie było natomiast prawidłowe, o czym nietrafnie orzekł Sąd I instancji. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty podnoszące naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 64e p.p.s.a., jak i w związku z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz w związku z art. 124 ust. 2 p.o.ś. Po piąte, uznając, że istota sprawy w granicach wyznaczonych art. 64e p.p.s.a. została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] czerwca 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, z uwzględnieniem prawidłowej oceny przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a.