II SA/Łd 535/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Piątku z dnia 31 marca 2021 r. nr XXX/166/21 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Piątek w 2021 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. dc Skargą z dnia 27 maja 2021 r. wniesioną na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a.; Prokurator Rejonowy w Łęczycy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Piątku z dnia 31 marca 2021 r., nr XXX/166/21 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Piątek na 2021 r. Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jdn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 638) – dalej: u.o.z. poprzez zaniechanie konsultacji z organizacjami społecznymi działającymi na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt; - art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż realizacja wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. wymogu skonsultowania projektu programu z działającymi na obszarze gminy organizacjami społecznymi działającymi na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, ciąży na organie gminy, który jest zobowiązany do ustalenia, czy na terenie gminy działa organizacja społeczna spełniająca wymogi wyżej przywołanego przepisu. Powyższe oznacza, że dopiero definitywne ustalenia, że obszar gminy nie jest objęty działaniem takiego podmiotu, zwalnia organ wykonawczy gminy z obowiązku zasięgnięcia przedmiotowej opinii. Przy czym jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o istnieniu podmiotu, który spełnia przesłanki art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. nie decyduje miejsce, w którym ma siedzibę dana organizacja społeczna, a istotny jest fakt objęcia terenu gminy zakresem działania danej organizacji. Natomiast, co do zarzutu niewskazania w programie konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów strona skarżąca wskazała, że wykonanie wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z. obowiązku wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych realizacje programu oraz sposób wydatkowania tych środków polega na jednoznacznym i konkretnym wskazaniu form wykorzystania środków, z jednoczesnym przywołaniem kwot przeznaczonych na dany cel. Samo wskazanie sposobów realizacji celów programu nie spełnia warunku wynikającego z przywołanego wyżej przepisu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Piątku wnosiła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia konsultacji z organizacjami społecznymi działającymi na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt wskazała, że projekt uchwalonego programu został przedstawiony do zaopiniowania Powiatowemu Inspektorowi Weterynaryjnemu w Kutnie oraz mającemu na terenie Piątku siedzibę Kołu Łowieckiemu "Czapla". Natomiast, co do zarzutu zaniechanie wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów Rada wskazała, że środki na finansowanie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi zostały określone w rozdziale 8 § 14 programu. Pismem procesowym z dnia 26 lipca 2021 r. Burmistrz Piątku reprezentujący Radę Miejską w Piątku oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga Prokuratora Rejonowego w Łęczycy została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie strony postępowania zgodnie wnosiły o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Piątku z dnia 31 marca 2021 r., nr XXX/166/21 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Piątek na 2021 r.. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały. Podstawę prawną podjęcia kwestionowanej ustawy stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. ) - dalej: u.s.g. – oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 638) – dalej: u.o.z. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Ponadto stosownie do treści art. 11a ust. 7 projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.). Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Prokuratora Rejonowego w Łęczycy zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w pełni należy podzielić zarzut skargi, co do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. Jak wynika bowiem z treści § 18 pkt 2 programu wysokość środków przeznaczonych na realizacje programu w roku 2021 wynosi 27.000 zł. Natomiast w myśl § 18 pkt 3 programu wysokość środków dla poszczególnych zadań kształtuje się następująco: 1) utrzymywanie zwierząt bezdomnych w schronisku oraz ich odławianie i sterylizację – 24.000 zł.; 2) wyżywienie, materiały – 3.000 zł. W ocenie Sądu tak określony sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizacje programu nie odpowiada wymogom powołanego wyżej art. 11a ust. 5 u.o.z. Wskazując w zasadzie jedynie wysokość środków przeznaczonych na realizacje programu Rada Miejska w Piątku wykonała tylko częściowo ciążący na niej obowiązek, wynikający z przywołanej normy prawnej. Pominęła natomiast kwestię sposobu wydatkowania tych środków, poprzez wskazanie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, i to nie tylko na cel dokarmiania wolno żyjących kotów, jak podnosi storna skarżąca, ale również odnośnie pozostałych celów programu, wymienionych w § 2. W ocenie Sądu tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Za uzasadniony Sąd uznał także zarzut skargi, co do naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. Jak już wcześniej wskazano przepis art. 11a ust. 7 obliguje organ wykonawczy gminy do przedstawienia do zaopiniowania projektu programu odpowiednio właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Z załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy wynika, że projekt uchwalonego przez Radę Miejską w Piątku Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Piątek na 2021 r. został przekazany do zaopiniowania jedynie Powiatowemu Inspektorowi Weterynaryjnemu w Kutnie oraz mającemu siedzibę na terenie Piątku Kołu Łowieckiemu "Czapla". Burmistrz Piątku zaniechał natomiast przedstawienia projektu przedmiotowego programu organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającej na obszarze gminy. Powyższe tłumaczył brakiem wiedzy na temat, czy na terenie gminy działają organizacje społeczne spełniające warunek określony w art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. Zdaniem Sądu, niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, czy też brak wiedzy, co do powyższej kwestii, nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, a to z tej przyczyny, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. Ponadto, należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że to na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma on więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2015 r., II SA/Wr 752/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując Sąd stwierdza, że stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały Program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Piątek na 2021 r. został przyjęty z istotnym naruszeniem przepisów art. 11a ust. 5 i ust. 7 pkt 2 u.o.z., co skutkowało koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości. dc