VII SA/Wa 769/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk ( spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z [...] stycznia 2021 r. nr [...] II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz M. W. kwotę 590 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. znak [...] Minister Klimatu i Środowiska na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 471 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 158 w zw. z art. 161 ust. 3 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm. - dalej jako p.g.g.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...], obręb [...] , gmina [...], przesłanego przez Wójta Gminy [...]przy piśmie z dnia [...]grudnia 2020 r. (znak: [...]). Minister stwierdził, że trwała zabudowa przedmiotowej działki budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym uniemożliwi przyszłą eksploatację udokumentowanego złoża węgla brunatnego [...]" WB [...]będącego częścią bardzo cennego kompleksu złóż węgla brunatnego o znaczeniu strategicznym [...],[...] i [...] udokumentowanych szczegółowo i wstępnie w ilości ok 2 mld ton zalegających w miąższych pokładach na niewielkiej głębokości. Oprócz węgla brunatnego występują tu także iły i mułki w ilości ok. 730 mln ton oraz piaski i żwiry w ilości ok. 290 mln ton. Takie warunki zalegania węgla brunatnego spowodują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienie go na zwałowisko co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. Dlatego też planowana inwestycja narusza zasadę ochrony złóż kopalin przeznaczonych do eksploatacji odkrywkowej. II. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestorki M W, Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z [...]lutego 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Organ podtrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie dodatkowo podkreślając, że istotny w sprawie jest fakt, że zabudowa na działce uniemożliwi korzystanie ze złoża węgla brunatnego spełniającego warunki do jego eksploatacji, co prowadziłoby do naruszenia zasady racjonalnego gospodarowania kopalinami oraz kompleksowego ich wykorzystania określonej w art. 125 Prawa ochrony środowiska. III. Skargę na powyższe postanowienie wniosła M W kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść decyzji, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest zgodna i stanowi wyraz z racjonalną gospodarką zasobami, gdy tymczasem stanowisko to nie uwzględnia faktu że: ▪ planowana inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów leśnych co uniemożliwia m.in. prowadzenie wydobycia na działce inwestycyjnej; ▪ w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej (tj. na działce nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]) i także w obrębie występowania złoża, obowiązuje plan miejscowy, zgodnie z którym na terenach oznaczonych jako A.2MNU możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej - co oznacza, że tego typu zabudowa nie została uznana za przeszkodę w prowadzeniu wydobycia złóż - a nadto w tej sytuacji nie jest możliwe wydobywanie złoża w obrębie działki inwestycyjnej i w jej bezpośrednim sąsiedztwie - w efekcie pozbawienie możliwości zabudowy działki inwestycyjnej jest pozbawione sensu; - co doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezgodnego z prawdą materialną; b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez traktowanie Skarżącej w sposób całkowicie odmienny niż właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących (także leżących w obrębie udokumentowanych złóż kopalin) - którzy mają możliwość realizacji zabudowy na swoich nieruchomościach - co w rezultacie doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania wobec organu administracji publicznej oraz zasady równego traktowania; 2. prawa materialnego, tj. art. 158 w zw. z art. 161 ust. 3 w zw. z art. 95 Prawa geologicznego i górniczego poprzez nienależyte jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa powinien być realizowany poprzez odmowę uzgodnienia warunków zabudowy inwestycji znajdujących się na tych złożach, podczas gdy obowiązek ten realizowany jest właśnie poprzez ujawnianie złóż w wymienionych w przepisie aktach prawnych (planach i studium). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. IV. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. W niniejszej sprawie organ rozstrzygnął sprawę, do rozstrzygnięcia której nie był właściwy, co skutkuje nieważnością obu postanowień - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów regulujących zakres jego działania, o czym stanowi art. 20 k.p.a. i jest ona rozumiana jako uprawnienie organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym. Z art. 19 k.p.a. wywodzić również należy obowiązek przestrzegania z urzędu przez organy wszystkich instancji własnej właściwości miejscowej i rzeczowej, przy czym nie ma znaczenia to, czy strona takie uchybienie wprost sygnalizuje. Ma to doniosły skutek z tego już względu, że organ niewłaściwy w sprawie nie może podejmować w niej żadnej czynności, a stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie ze wspomnianym art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wydanej w takim postępowaniu. Nie ma przy tym znaczenia to, czy sprawa została przez niewłaściwy organ załatwiona trafnie. Naruszenie przepisów o właściwości nie podlega bowiem sanowaniu, zatem każdy taki przypadek stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wydanego przez niewłaściwy organ rozstrzygnięcia. Uzasadniając swoją właściwość Minister wskazał, że stosownie do art. 158 p.g.g. do właściwych organów administracji geologicznej należy podejmowanie rozstrzygnięć niezbędnych oraz wykonywanie innych czynności niezbędnych do stosowania ustawy. Przy czym na podstawie art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g. do ministra właściwego do spraw środowiska należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ww. ustawy, w szczególności węgla brunatnego. Z kolei wskazaną w postanowieniu podstawą odmowy uzgodnienia warunków zabudowy był art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. uzależniający wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od uprzedniego uzgodnienia jej z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W sprawie jest niekwestionowane, że takie uzgodnienie winno zostać dokonane. Niemniej jednak Sąd wyjaśnia, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania wspomnianego uzgodnienia, niezbędne jest więc ustalenie tego na podstawie Prawa geologicznego i górniczego. Zgodnie więc z art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Przepis ten ustanawia jako zasadę właściwość marszałka województwa jako organu właściwego w pierwszej instancji we wszystkich sprawach, za wyjątkiem tych zastrzeżonych w ust. 2-4. W art. 161 ust. 2 uregulowano właściwość starosty, którą z uwago na przedmiot sprawy w tym miejscu Sąd pomija. W art. 161 ust. 3 i 4 uregulowano z kolei właściwość ministra właściwego do spraw środowiska (aktualnie jest to Minister Klimatu i Środowiska). Zgodnie więc z ust. 3 art. 161 p.g.g. do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące: 1) złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1; 1a) określania warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1; 1b) określania warunków hydrogeologicznych w związku z wtłaczaniem do górotworu wód pochodzących z odwodnień, o których mowa w pkt 1a, wód złożowych powstałych przy wydobywaniu kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz wód złożowych z podziemnych magazynów węglowodorów; 2) obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej; 2a) określania warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadawiania urządzeń i obiektów wchodzących w skład zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234); 3) regionalnych badań hydrogeologicznych; 4) określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych; 5) określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla potrzeb podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów; 5a) określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich na potrzeby poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnego składowania dwutlenku węgla; 6) regionalnych badań budowy geologicznej kraju; 7) regionalnych prac kartografii geologicznej; 8) (przepis został uchylony - przyp. Sądu); 9) otworów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin; 10) obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m. Z kolei w art. 161 ust. 4 p.g.g. wskazano, że do ministra właściwego do spraw środowiska należą także sprawy związane z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów. W świetle powyższego Minister nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej, nawet pomimo tego że owo uzgodnienie dotyczy inwestycji mającej się znajdować na udokumentowanym złożu kopalin. Kompetencje Ministra dotyczą spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi i zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów. Niniejsza sprawa tego nie dotyczy. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest ani związane z zatwierdzaniem projektu robót geologicznych ani z zatwierdzaniem dokumentacji geologicznej. W rozumieniu art. 6 pkt 11 p.g.g. robotą geologiczną jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Określenie co stanowi dokumentację geologiczną i w jaki sposób podlega ona zatwierdzeniu zawiera Dział V, rozdział 2 p.g.g. zwłaszcza art. 88, art. 89 i art. 93. Wskazane regulacje nie dają podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 w tym m.in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się udokumentowane złoża tej kopaliny. Kompetencji organu nie można ani rozszerzać ani ich ograniczać. W rozpatrywanej sprawie kompetencje Ministra zostały jednoznacznie określone w formie wyjątku od przyjętej reguły podstawowej wskazującej na właściwość marszałka województwa, co w sposób oczywisty podkreśla enumeratywne wymienienie spraw jakimi może zajmować się Minister. Tak samo zostały też określone kompetencje starosty. Powyższe wskazuje, że organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w ramach zawartego w ust. 1 domniemania kompetencji będzie marszałek województwa. W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego do postanowienia Ministra z 14 stycznia 2021 r. W tym zakresie Sąd orzekał na podstawie art. 119 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Za zbędne w tej sytuacji procesowej należy uznać odnoszenie się do merytorycznych twierdzeń tak Skarżącej jak i organu. Wniosek o uzgodnienie treści decyzji powinien zostać skierowany do właściwego miejscowo marszałka województwa, a w sytuacji błędnego jego skierowania przekazany do tego organu przez Ministra. O kosztach postępowania, na które składają się koszty wpisu od skargi i koszty zastępstwa prawnego sprawowanego przez adwokata orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).