III SA/Gd 86/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 1 października 2020 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego M. L. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z 1 października 2020r., którą - na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) - nałożono na M. L. (dalej także jako: "strona" lub "skarżący") administracyjną karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie po przekroczeniu granicy państwowej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 29 kwietnia 2020 r. M. L. przekroczył granicę państwowa RP i z tego tytułu był zobowiązany do odbycia obowiązkowej kwarantanny w terminie od 30 kwietnia 2020 r. do 13 maja 2020 r. w miejscu wskazanym na granicy, tj. pod adresem: K. [...] K., zgodnie z wpisem w systemie EWP (w toku postępowania ustalono prawidłowy adres: K. ul. [...]). W dniu 2 maja 2020 r. M. L. naruszył nakaz obowiązkowej kwarantanny wynikający z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697 ze zm.) Jak wynika bowiem z notatek urzędowych Komisariatu Policji w K. w dniu 2 maja 2020 r. M. L. nie przebywał we wskazanym przez siebie i wpisanym w EWP miejscu (ul. [...] K.), w którym zobowiązany był odbywać kwarantannę. Funkcjonariusz Policji udał się na ul. [...] w K. celem sprawdzenia, czy M. L. przebywa w miejscu odbywania kwarantanny, jednak nie zastał go pod wskazanym adresem. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od sąsiadów M. L. zaraz po pogrzebie wyjechał poza granicę Polski do Niemiec. Opisane okoliczności naruszenia prawa, decyzją funkcjonariusza Policji, zostały przekazane Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w S.. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., mając na względzie stwierdzone wysokie ryzyko szerzenia się choroby zakaźnej, w myśl obowiązującego prawa, nałożył administracyjną karę pieniężną. Organ odwoławczy zaznaczył, że M. L. w korespondencji prowadzonej z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w S. był informowany o obowiązku odbywania 14 dniowej kwarantanny po przekroczeniu granicy RP, wynikającym z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku wystąpieniem stanu epidemii. O tym, iż wiedział, że po przekroczeniu granicy zostanie nałożony na niego obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny świadczy fakt, iż w swoich pismach z 27 kwietnia 2020 r. oraz 29 kwietnia 2020 r. zawracał się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z prośbą o zniesienie kwarantanny po jego przyjeździe z Niemiec na czas pogrzebu matki, tj. 29 kwietnia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. nie znalazł podstaw do zwolnienia M. L. z obowiązku odbywania kwarantanny. Argument strony, iż wyjechał z Polski w dniu 29 kwietnia 2020 r., tj. dniu, w którym przyjechał, a nie 1 maja 2020 r., jak wynika z notatki urzędowej przesłanej przez Komisariat Policji w K., zdaniem organu odwoławczego, nie ma żadnego wpływu na wymierzoną M. L. karę pieniężną. Wystąpiły bowiem niezbędne przesłanki do jej wymierzenia na podstawie art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Niezastosowanie się do obowiązku odbywania kwarantanny poprzez wyjazd z RP w okresie epidemii było niedopuszczalne. Organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji administracyjnej, kierując się treścią art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a także wezwał M. L. do nadesłania oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania celem miarkowania nałożenia kary pieniężnej, z czego strona nie skorzystała. Mając na uwadze powyższe, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że zaskarżona decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., którą wymierzono stronie karę pieniężną w wysokości 5.000 zł, jest adekwatna do wagi naruszenia, gdyż M. L. swoim zachowaniem stworzył wysokie ryzyko i naraził inne osoby na zakażenie COVID-19. Nie zgadzając się ze stanowiskiem zawartym w powołanej powyżej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S.. Skarżący zarzucił decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o Policji i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, art. 77 § 1 k.p.a, art. 78 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 189c k.p.a. oraz art. 189d pkt 1 i 7 k.p.a. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podniósł, że organu obu instancji, niezgodnie z prawem, dopuściły się do wyłączenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przez co uniemożliwiły jej obronę swoich interesów, wyrażenie swoich żądań i realizację przysługujących jej praw o charakterze procesowym. Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny kierował korespondencję na adres, który jest adresem stałego pobytu skarżącego, jednak od 25 lat skarżący tam nie mieszka, jego miejscem zwykłego pobytu jest T./Niemcy. Skarżący nie mógł ustosunkować się do faktu wszczęcia przeciwko niemu postępowania, jak również wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, materiałów oraz złożyć oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym, dochodach i źródłach utrzymania. Skarżący nie mógł także podważyć notatek urzędowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Policji. Nie można zatem wykluczyć, że w przypadku, gdyby skarżący miał możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, to organ dokonałby innych ustaleń faktycznych i wydał decyzję odmiennej treści (np. o umorzeniu postępowania). Skarżący dodał, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji zawierająca dane osobowe strony przekazana organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania administracyjnego jest dowodem sprzecznym z prawem, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Policja nie jest upoważniona do podejmowania czynności zmierzających do wykrycia naruszeń prawa, sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej, o czym przesądza treść art. 14 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360), który określa zamknięty katalog celów, na potrzeby których Policja podejmuje określone rodzajowo czynności. Ponadto żaden przepis nie daje Policji uprawnień do gromadzenia informacji o osobach fizycznych na potrzeby postępowań administracyjnych prowadzonych przez inny organ, a następnie przekazywania tych informacji organowi administracji publicznej, jakim jest organ inspekcji sanitarnej. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ nie wziął pod uwagę powodu przyjazdu skarżącego do Polski, jakim był pogrzeb matki. Okoliczność ta, wskazana przez skarżącego w odwołaniu od decyzji, stanowi niewątpliwie ważny interes strony w rozumieniu art. 189d k.p.a., jak również art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), stanowiącego że każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę podnoszonych w odwołaniu wyjaśnień skarżącego w zakresie podjętych przez niego środków bezpieczeństwa zmierzających do zminimalizowania (a wręcz zniwelowania) zagrożenia dla zdrowia i życia innych obywateli (własny środek transportu, środki ochrony indywidualnej, zastosowanie dystansu społecznego, przyjazd z regionu w którym nie odnotowano zakażeń wirusem COVID-19, niezwłoczny powrót do Niemiec). Skarżący nie odbył kwarantanny na terenie RP, gdyż jeszcze przed jej rozpoczęciem opuścił terytorium RP i wrócił do Niemiec, w kraju tym kwarantanna nie była obowiązkowa. Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł, że wprowadzony rozporządzeniami (najpierw Ministra Zdrowia, obecnie Rady Ministrów) obowiązek kwarantanny granicznej narusza Konstytucję RP. Wynika to z faktu, że Minister Zdrowia nie został wyposażony w kompetencje do wprowadzenia takiego obowiązku. Rada Ministrów zaś, jakkolwiek co do zasady może wprowadzić obowiązek odbycia kwarantanny, to uczyniła to z naruszeniem ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ustawa ta pozwala bowiem - zgodnie z art. 34 ust. 2 - na objęcie kwarantanną wyłącznie tych osób, które były narażone na zakażenie w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Z tej normy prawnej, zdaniem skarżącego, nie można wyprowadzić generalnego obowiązku kwarantanny dla wszystkich osób przekraczających granicę, gdyż nie można wprost domniemywać, że każda z nich była narażona na zakażenie. Zatem decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skoro warunkiem koniecznym skierowania na kwarantannę jest narażenie na chorobę zakaźną lub pozostawanie w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, to nieuwzględnienie zawartych w odwołaniu wyjaśnień skarżącego, w których informuje organ odwoławczy, że w miejscu jego zwykłego pobytu na terenie Niemiec nie odnotowano zachorowań na wirus COVID-19, a do Polski przybył własnym środkiem transportu, nie miał zatem styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, narusza zasadę prowadzenia przez organ administracji postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.), konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz art. 12 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Skarżący nadmienił, że wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami - najpierw rozporządzeniami Ministra Zdrowia, a następnie rozporządzeniami Rady Ministrów - obowiązek poddania się kwarantannie po przekroczeniu granicy narusza wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej (art. 52 ust. 1 Konstytucji) oraz wolność osobistą (art. 41 ust. 1 Konstytucji). Natomiast ograniczenie tych wolności może nastąpić tylko w ustawie. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2021 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu odwoławczego na skargę, skarżący podtrzymał zarzuty i argumentację zawartą w skardze. Natomiast organ odwoławczy, ustosunkowując się do nich w piśmie z dnia 19 marca 2021 r., podtrzymał stanowisko reprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego, należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nałożona kara pieniężna jest konsekwencją nieprzestrzegania kwarantanny przez skarżącego. Zatem w pierwszym rzędzie rozważyć należy, czy nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny było zgodne z obowiązującym stanem prawnym. Kwarantanna została nałożona na skarżącego na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697) w związku z przekroczeniem przez niego granicy RP w dniu 29 kwietnia 2020 r., a zatem ocena jej zgodności z prawem musi być przeprowadzona z uwzględnieniem obowiązującego w tym dniu stanu prawnego i nie można "rozciągać" jej na dalszy czas, w którym stan prawny ulegał licznym i szybko następującym po sobie zmianom. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. było zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 750), a następnie zostało uchylone z dniem 2 maja 2020 r. mocą § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792). Po drugie - zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt pod kątem jego zgodności z prawem. Nie jest rzeczą Sądu ocena, jakie czynności dla ochrony zdrowia należało lub nie należało podjąć w stanie zagrożenia epidemicznego, a jedynie ustalenie czy te, które podjęto zostały wprowadzone zgodnie z porządkiem prawnym. Tytułem wstępu wskazać należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny (pkt 7 został uchylony przez art. 8 pkt 13 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020, poz. 567, zmieniającej min. ustawę z dniem 1 kwietnia 2020 r.); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Administracyjną karę pieniężną nałożono z kolei na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 1). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1). Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. (uchylone z dniem 2 maja 2020 r.) w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697). Przedmiotowe rozporządzenie obowiązywało w dacie objęcia skarżącego kwarantanną. W § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r. określono, że do odwołania wstrzymuje się przemieszczanie się pasażerów w transporcie kolejowym wykonywanym z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia określono, że w okresie, o którym mowa w ust. 1, osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana: 1) przekazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305), informację o: a) adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, b) numerze telefonu do kontaktu z tą osobą; 2) odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20, LEX nr 3093916), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii). Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności przemieszczania się określonej w art. 52 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, a także prawo do swobodnego opuszczenia terytorium RP, jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy (zob. art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Dodatkowo wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że samo nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie znajduje podstawę w treści ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f tej ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się m.in. kwarantannie. Jednocześnie w myśl art. 34 ust. 2 osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Definicję pojęcia "kwarantanna" zawiera art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jednoznacznie wskazują na obowiązek poddania się kwarantannie tylko przez takie osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Objęcie takim obowiązkiem osób, które przekroczyły granicę państwa, bez względu na to, czy były narażone na chorobę lub miały kontakt ze wspomnianym źródłem czynnika chorobotwórczego, pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również wykracza poza zakres wskazanej wyżej delegacji ustawowej. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Minister Zdrowia wydał w dniu 6 kwietnia 2020 r. rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 607), które obowiązywało od 7 kwietnia 2020 r. do 26 lutego 2021 r. W § 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 6 kwietnia 2020 r. Minister Zdrowia wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny. Podobnie w obowiązującym aktualnie od 26 lutego 2021 r. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351) Minister w § 2 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2-5 oraz w § 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 3-6 wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny. Zatem ani art. 34 ust. 2, ani art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Sąd nie neguje tego, że wskazane zakazy, nakazy i ograniczenia, z uwagi na szerzącą się pandemię wirusa Sars-CoV-2 merytorycznie byłyby uzasadnione. Jednak tryb ich wprowadzenie był niekonstytucyjny. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie w jakim nie spełnia on wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych. Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej wadliwości ustaleń faktycznych należy wskazać, mając na uwadze powyższe rozważania - co do wadliwości trybu wprowadzenia obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej, że ustalenia w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Skoro bowiem kwarantanna została nałożona na skarżącego w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., które zostało wydane niezgodnie z art. 52 ust. 1-3 i art. 92 Konstytucji RP, to skarżący jej nie naruszył. Zatem organ nie był władny do tego, aby go ukarać na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Skarżącego nie można było również ukarać na podstawie art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowania administracyjnego, o czym orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę na rzecz skarżącego składa się kwota wpisu od skargi (200 zł). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.