II SA/Ke 121/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2020 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzja z dnia 8 października 2020 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB"), po ponownym rozpoznaniu odwołania P. J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej w skrócie "PINB") z dnia 14 marca 2019 r. znak: [...] orzekającą o umorzeniu wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego i użytkowanego od lat 70-tych budynku garażu, usytuowanego na terenie działki nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w S. w granicy tej działki przy ścianie szczytowej budynku mieszkalnego skarżącej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa legalności oraz zgodności z prawem budowy spornego garażu toczy się z wniosku skarżącej od lipca 2015 r. i wskazał w szczególności, że: 1) PINB postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r. znak: [...] nakazał właścicielom ww. działki opracowanie i przedłożenie oceny technicznej stanu technicznego istniejącego garażu, zawierającej ocenę zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi; 2) ŚWINB postanowieniem z 2 grudnia 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie; 3) WSA w Kielcach wyrokiem z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke [...] uchylił oba te postanowienia; 4) PINB decyzją z dnia 6 września 2016 r. nakazał właścicielom spornego garażu, w celu doprowadzenia popełnionej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem oraz możliwości bezpiecznego dalszego jego użytkowania, wykonanie robót budowlanych: skucia spękanych tynków zewnętrznych tego budynku oraz wykonanie nowej elewacji, remontu lub wymiany starych zmurszałych okien i drzwi, remontu pokrycia stropodachu wraz z obróbkami blacharskimi, wykonanie opaski betonowej wokół budynku oraz odprowadzenie wody opadowej z połaci dachu tego budynku na teren własnej działki; 5) ŚWINB decyzją z dnia 17 marca 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB; 6) WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke [...] uchylił obie ww. decyzje, wskazując, że organy nie wyjaśniły, czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż w sytuacji braku dla terenu ww. inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykazanie tej okoliczności wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; 7) PINB decyzją z dnia 14 marca 2019 r. znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając, po analizie uzupełnionego w toku postępowania materiału dowodowego, że nie można wyprowadzić wniosku o nielegalności budowy spornego budynku garażowego; 8) ŚWINB decyzją z 6 czerwca 2019 r. znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB. W motywach rozstrzygnięcia kasacyjnego ŚWINB wskazał, że kwestia tego, iż budynek stanowi samowolę budowlaną została już prawomocnie przesądzona przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II [...] i w związku z tym organy administracji rozpatrując sprawę ponownie winny zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu ww. wyroku; 9) WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke [...] oddalił sprzeciw właścicieli spornego garażu od decyzji kasatoryjnej ŚWINB; 10) Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK [...] uchylił powyższy wyrok WSA w Kielcach, a także zaskarżoną decyzję ŚWINB. Rozpatrując ponownie sprawę z odwołania P. J. z dnia 14 marca 2019r. ŚWINB powołał się na treść art. 135 i art. 170 p.p.s.a. oraz uzasadnienie ww. wyroku NSA, w którym przesądzono, że stan faktyczny sprawy rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke [...] nie jest tożsamy ze stanem faktycznym sprawy ustalonym w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia 14 marca 2019 r., a co za tym idzie ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyroku WSA w Kielcach nie są wiążące. Stosując się do wskazań i oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku NSA, po ponownej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ŚWINB stwierdził, że trafna jest ocena dokonana przez PINB, zgodnie z którą nie ma podstaw do stwierdzenia braku legalności budowy spornego garażu. Co oznacza, że PINB prawidłowo ocenił, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, skutkiem czego zasadnie umorzył wszczęte postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Skargę na powyższą decyzję ŚWINB wniosła P. J., zarzucając jej naruszenie następujących przepisów: - art. 7 i 77 k.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujący brakiem zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.; - art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. przez pominięcie ustaleń i wytycznych WSA w Kielcach zawartych w wyrokach z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt: II SA/Ke [...] oraz z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt: II SA/Ke [...]; - art. 153 w zw. z art. 64e p.p.s.a. przez błędne odczytanie i zastosowanie ocen prawnych zawartych w wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt: II OSK [...]. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazała, że niniejsza sprawa sprowadza się do wyjaśnienia, czy sporny garaż został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a jeśli tak to, czy nadzór budowlany winien nakazać zlikwidowanie robót wykonanych nielegalnie. Zdaniem skarżącej, dotychczas wydawane rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego kończące się również kontrolą sądową zmierzały, co do zasady, do likwidacji samowolnie wybudowanego garażu. Jednakże na skutek błędnie dokonanej subsumpcji ŚWINB za organem pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie ma do czynienia z obiektem budowlanym wykonanym w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca podniosła, że ŚWINB nie rozważył skutków, jakie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niesie za sobą prawomocny wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt: II SA/Ke [...], w którym jednoznacznie stwierdzono, że sporny garaż stanowi samowolę budowlaną. Wyrok ten przesądził o tym, że w kolejnym orzeczeniu tut. Sądu z dnia 29 października 2019 r., o sygn. akt II SA/Ke [...] stwierdzono, iż bezspornie garaż ten został wybudowany nielegalnie i w związku z tym nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Nadto skarżąca wskazała, że zarówno ŚWINB, jak i NSA, całkowicie pomijają wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Ke [...], z uzasadnienia którego wynika, że Sąd rozpatruje sprawę w kategoriach garażu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca nie zgodziła się z orzeczeniem NSA, że stan faktyczny niniejszej sprawy zmienił się, co pozwoliło - wbrew art. 153 p.p.s.a. - pominąć wydany w sprawie wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 czerwca 2017 r. oraz wcześniejszy z dnia 28 kwietnia 2016 r. Zdaniem skarżącej, stan faktyczny niniejszej sprawy nie zmienił się, a dowody od początku sprawy, tj. od 2015 r. pozostawały te same. Jak podkreśliła skarżąca, jedynie ocena tych dowodów dokonana przez NSA uległa zmianie, co jednak nie miało znaczenia w sprawie, z uwagi na wcześniej wydane wyroki WSA w Kielcach, które przesądziły, że sporny garaż stanowi samowolę budowlaną. Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, orzekającą o umorzeniu wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego i użytkowanego od lat 70-tych budynku garażu. W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, ustalenia organów obu instancji, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych. Organy w sposób prawidłowy, z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgromadziły kompletny materiał dowodowy i dokonały jego swobodnej, ale nie dowolnej oceny. Nadto organ odwoławczy, mając na uwadze normy postępowania określone w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., zastosował odpowiadające ustalonym okolicznościom faktycznym konsekwencje prawne. Zasadniczą przyczyną wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji z uwagi na brak przesłanek do uznania samowoli budowlanej odnośnie budowy spornego budynku garażowego. Rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy miały wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK [...], w uzasadnieniu którego Sąd drugiej instancji stwierdził, że cyt.: "1. stan faktyczny sprawy, w której wydano wyrok z dnia 13 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAKe [...] nie jest tożsamy ze stanem faktycznym sprawy ustalonym w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2019 r. znak: [...]; 2. co za tym idzie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyroku nie są wiążące; 3. w konsekwencji zasadny jest postawiony przez wnoszących skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku; 4. trafna jest także dokonana na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego ocena Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., zgodnie z którą nie ma podstaw do stwierdzenia braku legalności budowy budynku garażowego na działce nr ew. 983 przy ul. [...] w S.; 5. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia 6 czerwca 2019 r. naruszył zatem art. 138 § 2 K.p.a., co skutkowało uchyleniem tej decyzji; 6. organ odwoławczy, ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji uwzględni, iż nie ma podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek garażowy został zbudowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę". W świetle powyższego orzeczenia wskazać należy, że na zasadzie art. 170 p.p.s.a. związanie oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosi się tylko do organów, ale też do wojewódzkiego sądu administracyjnego, rozpoznającego ponownie sprawę (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.). Nie ma przy tym znaczenia to, że ponowne rozpoznanie sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny następuje po uprzednim ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy. Nadal jest to ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną wyrażoną w tym orzeczeniu. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany został pogląd, że moc wiążąca orzeczenia, określona w art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga również, że przepisy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W ponownym postępowaniu organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Op [...]). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie ustaleń i wytycznych WSA w Kielcach zawartych w wyrokach z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt: II SA/Ke [...] oraz z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt: II SA/Ke [...] wyjaśnić trzeba, że odstąpienie od oceny prawnej zawartej w orzeczeniu sądu administracyjnego może mieć miejsce w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli zmiana ta spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, bądź gdy nastąpi po wydaniu orzeczenia, w którym wyrażona została ocena prawna, zmiana istotnych okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK [...], dostępny na [...]). Na taką właśnie zmianę istotnych okoliczności faktycznych powołał się NSA w orzeczeniu wydanym w niniejszej sprawie, co czyni powyższy zarzut nieuzasadnionym. W tym miejscu stwierdzić należy, że niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 153 w zw. z art. 64e p.p.s.a. przez błędne odczytanie i zastosowanie ocen prawnych zawartych w powołanym wyżej wyroku NSA. Ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu powyższego orzeczenia NSA nie budzi wątpliwości. Sąd drugiej instancji jednoznacznie ocenił bowiem, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż sporny budynek garażowy został wybudowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Spór - na jaki wskazuje skarżąca - pomiędzy wykładnią art. 153 i art. 64e p.p.s.a. rozstrzyga tu brzmienie art. 170 p.p.s.a., którego zastosowanie w tej sprawie ma kluczowe znaczenie, o czym już była wyżej mowa. Sumując powyższe, w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy, stosując się do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w powyższym wyroku NSA, zasadnie uznał, że brak było przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego i użytkowanego od lat 70-tych budynku garażowego. W konsekwencji ŚWINB słusznie stwierdził, że zaistniały podstawy do umorzenia przez PINB postępowania administracyjnego dotyczącego zbadania legalności i zgodności z prawem oraz warunkami technicznymi budowy tego garażu. Skutkiem czego organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 14 marca 2019 r. o umorzeniu wszczętego postępowania administracyjnego w tej sprawie, uzupełniając podstawę prawną decyzji o art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.