VIII SA/Wa 517/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Komisji Międzyzakładowej [...] w [...] Liceum Ogólnokształcącym w R. na decyzję Wójta Gminy J. –L. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Publicznego Przedszkola w J.–L. znak [...] z dnia [...] kwietnia 2021 ; 2) zasądza od Wójta Gminy J. –L. na rzecz skarżącej Komisji Międzyzakładowej [...] w [...] Liceum Ogólnokształcącym w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] marca 2021 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2020 r. poz. 2176, dalej "udip" ) Komisja Międzyzakładowa NSZZ Solidarność [...] Pracowników Oświaty i Wychowania w [...] Liceum Ogólnokształcącym w R. (dalej "skarżąca", "Komisja") zwróciła się do Dyrektora Publicznego Przedszkola u J. – [...] (dalej "Dyrektor Przedszkola") o udostępnienie informacji dotyczącej wysokości dodatków motywacyjnych przyznanym poszczególnym nauczycielom w Publicznym Przedszkolu w J. – [...] za okres od [...] września 2020 roku do [...] lutego 2021 r. oraz za okres od [...] marca 2021 r. do [...] sierpnia 2021 r. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor Przedszkola poinformowała Komisję o wysokości przyznanych we wskazanych we wniosku okresach dodatków motywacyjnych oraz liczbie nauczycieli je otrzymujących. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. skarżąca ponownie wniosła o podanie imiennego wykazu poszczególnych nauczycieli i kwot dodatków motywacyjnych jakie im przyznano w okresach wskazanych w piśmie z [...] marca 2021 r. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak [...]na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256 ) Dyrektor Przedszkola odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom powołując się na prawo do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 udip W uzasadnieniu organ wskazała, że z uwagi na treść art. 63 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, dalej "KN"), nauczyciel podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny. Wobec treści cytowanego przepisu, w ocenie organu, nauczyciel nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, inaczej nie byłoby potrzeby takiego formułowania wspomnianego przepisu w Karcie Nauczyciela. Nie ma podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania nauczycieli jako funkcjonariuszy publicznych, a tym samym brak jest podstaw do udostępniania ich danych osobowych w trybie dostępu do informacji publicznej. Informacje o statusie materialnym danej osoby, w tym wysokość jej zarobków stanowią niewątpliwie informację z zakresu prywatności osoby fizycznej. Prywatność człowieka obejmuje zdarzenia związane z jego życiem, w tym także z sytuacją majątkową i uzyskiwanymi dochodami. Prawo do prywatności należy natomiast do dóbr osobistych, których otwarty katalog, ustalony w art. 23 k.c. obejmuje także dobra osobiste związane ze sferą życia prywatnego i jako takie podlegają prawnej ochronie. Ponadto dane o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu europejskiego i Rady (UE) 2026/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE(Dz.U.UE.L2026.119.1). Ochronę tę respektuje art. 5 ust. 2 udip, z wyjątkiem odnoszącym się do osób pełniących funkcje publiczne. Od powyższej decyzji skarżąca Komisja wniosła odwołanie zarzucając naruszenie : - art. 63 ust. 1 KN poprzez jej błędna wykładnię, prowadzącą do wniosku , że nauczyciel w czasie pełnienia swoich obowiązków nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, - art. 51 ust 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ udip jest określoną w tym artykule ustawą, na podstawie której podmiot zobowiązany powinien udostępnić wnioskowane informacje, art. 61 ust.1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie , w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej , poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji , niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, - art. 5 ust. 2 udip w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych. Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...]Wójt Gminy J. - [...] (dalej "Wójt Gminy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko oraz argumentację prezentowaną w decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednocześnie dodał, iż pomimo, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że nauczyciele to osoby sprawujące funkcje publiczne , bowiem zatrudnieni są w jednostce o charakterze publicznym, realizującej zadania publiczne w zakresie edukacji społeczeństwa i dysponującej na wykonanie wymienionych zadań, nie oznacza to, iż udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlegają wszystkie dane dotyczące tych osób, zwłaszcza te odnoszące się do sfery statusu materialnego. W związku z tym konieczne jest rozważenie w każdym przypadku, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczną np. nauczyciela , niezależnie od tego, że dotyka prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością, w ocenie organu taki związek nie istnieje w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli jak chociażby wysokość dodatku motywacyjnego. Udostepnienie takiej informacji będzie łączyło się z naruszeniem prywatności tych osób. Od ww. decyzji Wójta Gminy skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła podobnie jak w odwołaniu naruszenie: - art. 61 ust.1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 udip . Wskazując na powyższe Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Przedszkola oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Komisja podniosła, że organy obu instancji w sposób nieprawidłowy ograniczyły jej prawo do informacji publicznej. Błędnie uznały, że udostępnienie żądanej informacji powodowałoby naruszenie prywatności osoby fizycznej. Informacja o którą zwróciła się skarżąca w jej ocenie nie odnosi się do sfery prywatnej osoby, której wniosek dotyczy a za to ma ścisły związek z publiczną, służbową sferą jej działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Oceniając przedmiotowe decyzje według powyższych kryteriów uznać należało, że są one wadliwe i podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Na wstępie należy zauważyć, iż w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 udip), zaś zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 udip). Warunki te zostały w sprawie rozpoznawanej sprawie spełnione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu Dyrektor Przedszkola Publicznego jest organem władzy publicznej a zatem jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji. Informacja o wynagrodzeniu nauczycieli szkoły, w skład którego wchodzi także dodatek motywacyjny (art. 30 ust. 1 pkt 2 KN), stanowi przejaw gospodarowania środkami publicznymi, w konsekwencji należy uznać ją za informację o majątku publicznym, która - zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip. - jest informacją publiczną. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14). W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest czy istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 udip, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zd. drugie). Skoro żądane informacje mają walor informacji publicznej, a wniosek skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jego rozpoznania rozważenia wymagało, czy w przedmiotowej sprawie zasadna była odmowa udostępnienia informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Przepis art. 5 ust. 2 udip. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może być ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 udip. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". Wskazówek interpretacyjnych zatem należy poszukiwać w innych aktach prawnych systemu, który co do zasady powinien być spójny. Nauczyciel zgodnie z art. 3 pkt.9 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2020 r.poz.1327), jest pracownikiem pedagogicznym szkoły, placówki oraz zakładu kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli i korzysta na podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1444). Ponadto w myśl art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe ( t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082) w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie (art. 69 ust. 3 Prawa oświatowego). Do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy: 1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki; 2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów; 3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców; 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki; 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów; 6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki (art. 70 ust. 1 Prawa oświatowego). Stosownie do treści art. 70 ust. 2 Prawa oświatowego, rada pedagogiczna opiniuje w szczególności: 1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi; 2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki; 3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień; 4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Warto zwrócić uwagę na jeszcze inne kompetencje rady, obejmujące opiniowanie: 1) dopuszczenia do użytku w danej szkole programu wychowania przedszkolnego lub programu nauczania (art. 22a ust. 2 ustawy o systemie oświaty); 2) uchwalania szkolnych programów wychowawczo-profilaktycznych w szkołach, gdzie nie tworzy się rad rodziców (art. 84 ust. 4 w zw. z art. 26 Prawa oświatowego.); 3) spraw dotyczących powierzania stanowiska dyrektora szkoły (art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego) oraz obsady innych stanowisk kierowniczych w szkole (art. 64 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego); 4) aktu założycielskiego zespołu szkół (art. 91 ust. 5 Prawa oświatowego); 5) spraw dotyczących stypendiów szkolnych (art. 90g ust. 7, 10 i 11 ustawy o systemie oświaty). Biorąc pod uwagę tak ukształtowany zakres kompetencji rady pedagogicznej oraz fakt, iż nauczyciel jest z mocy prawa jej członkiem chociaż nie wydaje żadnych decyzji, trzeba przyjąć ,że nauczyciel nie wykonuje jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, służą jedynie realizacji tych kompetencji, ale w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty, którego elementem są przedszkola. Zatem nauczyciela zatrudnionego w przedszkolu należy uznać za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 z d. 2 u.d.i.p., co zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznał organ drugiej instancji. Informacje o uzyskiwanych dochodach należą do sfery prywatnej osoby i prawo do nich podlega ograniczeniu ustanowionemu w art. 5 ust. 2. Ograniczenie to dotyczy wszystkich osób, a więc także osób pełniących funkcje publiczne. Z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej jest wyłączone w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Wyłączenie to jest więc wyjątkiem od zasady ochrony prywatności i jako takie musi być wykładane ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2013 r. I OSK 123/13). W związku z powyższym należy rozważyć, czy informacja dodatku motywacyjnym przyznanym osobie pełniącej funkcje publiczne – jakim jest nauczyciel przedszkolny, która dotyka prywatności tej osoby, ma związek z pełnieniem przez nią funkcji publicznej. Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie jest pozytywna. Wysokość pobieranego przez nauczyciela wynagrodzenia pozostaje w związku z pełnieniem przez niego funkcji publicznej, stanowi bowiem rekompensatę za wykonywanie przez osobę pełniąca funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Związku takiego nie ma natomiast w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia takich jak różnego rodzaju dodatki o charakterze socjalnym np. związane z choroba członka rodziny czy potrącenia np. z tytułu alimentów. Jednakże związek taki zachodzi w odniesieniu do składnika wynagrodzenia jakim jest dodatek motywacyjny, którego ogólnymi warunkami przyznawania są: 1. osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze, wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; 2. zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela; 3. szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; 4. realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej ( § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za przę w dniu wolnym od pracy). Stwierdzić zatem należy, iż rozpatrywanej sprawie odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 5 ust. 2 udip, bowiem nauczyciel przedszkola jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ww. przepisu, a wnioskowana informacja ma związek ze sprawowaną funkcją, dlatego ograniczenie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy nauczyciela przedszkolnego. Reasumując, powyżej wykazane naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 udip skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. To z kolei powoduje konieczność ponownego rozpoznania wniosku skarżącej i udzielenia skarżącej informacji publicznej o wysokości dodatków motywacyjnych przyznanym poszczególnym nauczycielom z podaniem ich imion i nazwisk (bez anonimizacji imion i nazwisk). Nie można podzielić również stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji, że podstawą do odmowy udzielenia żądanej informacji są przepisy RODO, gdyż przepisy te nie wyłączają stosowania przepisów udip. Regulacje RODO dotyczą zbierania i przetwarzania danych osobowych osób fizycznych, a nie ich udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej, które to kwestie są uregulowane przez przepisy udip. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" raz art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu – pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł. - § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).