VII SA/Wa 1882/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko WSA Mirosław Montowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Sygn. VII SA/Wa 1882/19 UZASADNIENIE Minister Zdrowia postanowieniem z [...] lipca 2019 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. M., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. znak [...], o nałożeniu na M. M. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniej córki. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] Wojewoda [...] nałożył na M. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500,00 zł (słownie: pięciuset złotych) z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki – I. M. - urodzonej [...] grudnia 2013 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] czerwca 2016 r. numer: [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie Wojewoda w swoim postanowieniu wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W związku z niewykonaniem przez skarżącą obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym, postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Wojewoda nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000,00 zł (słownie: jednego tysiąca złotych). M. M. złożyła zażalenie na ww. postanowienie. W zażaleniu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej także "upea") poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia pomimo nieistnienia obowiązku, który legł u podstaw egzekucji, - art. 124 § 2 Kodeks postępowania administracyjnego (zwanego dalej "kpa") w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 upea poprzez brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu wydanego postanowienia do sytuacji indywidualnej zobowiązanego - wierzyciel nie wskazał, czy rodzice byli wzywani przez lekarza do zaszczepienia dziecka, ile dziecko ma lat, na podstawie jakich dowodów stwierdził, iż obowiązek szczepień u małoletniego dziecka jest wymagalny i może być wykonany, - art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do poszanowania życia rodzinnego, - art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Rozpoznając zażalenie wniesione na postanowienie o nałożeniu grzywny, Minister stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka było prowadzone w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 upea, organ zauważył, iż wskazane przez skarżącą okoliczności stanowią przesłankę z art. 33 § 1 pkt 1 i 2 upea, tym samym zarzut ten jest chybiony, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszego postępowania. Jednakże organ podkreślił, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 933/16 zapadłym na kanwie zbliżonego stanu faktycznego sprawy cyt.: "Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Narodowy Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej. Trudno byłoby oczekiwać, by ustawodawca umieścił terminy szczepień oraz rodzaj szczepionek w ustawie, tak szczegółowa materia regulowana jest bowiem w aktach prawnych niższego rzędu. Wykazy obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., które wskazuje, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Zgodnie z § 5 rozporządzenia z 2011 r., obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Zatem wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ nie był zobowiązany do czekania aż małoletnia ukończy 19 rok życia, bowiem obowiązek szczepień dziecka powinien być realizowany zgodnie z ww. regulacjami, a jego niedokonanie rodzi obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nadto, powyższe wywody prowadzą również do wniosku, że słusznie Sąd I instancji uznał, iż komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego ogłaszający Program Szczepień Ochronnych jest źródłem skonkretyzowania obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, a zatem niezasadny jest również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 upea Minister Zdrowia wskazał, że Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo i wystarczająco szczegółowo opisał stan faktyczny postępowania. Akta sprawy jednoznacznie wskazują, iż skarżąca nie wykonała u dziecka obowiązkowych szczepień, nie wykonała badania kwalifikacyjnego i nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, w związku z czym słuszne było działanie Wojewody polegające na nałożeniu na skarżącą kolejnej grzywny w celu przymuszenia. M. M. złożyła skargę na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] lipca 2019 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - naruszenie art. 124 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 upea poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów, na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny, a także brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie, - naruszenie art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącej do poszanowania życia rodzinnego, - naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdaniem skarżącej obowiązujące w Polsce przepisy dotyczące obowiązku szczepień ochronnych stanowią ingerencję w prawo do prywatności (prawo do decydowania o życiu osobistym) wyłączając możliwość podjęcia przez osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom lub ich opiekunów prawnych lub faktycznych decyzji o odmowie poddania się szczepieniom. Obowiązek ten stanowi zatem ingerencję w zasadę autonomii (samostanowienia) jednostki wiążącą się ściśle z nakazem poszanowania godności ludzkiej. Ograniczenia powyższego prawa zgodnie z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności mogą być wprowadzane jedynie w drodze ustawy i muszą być konieczne w demokratycznym społeczeństwie. W skardze podniesiono, że wprawdzie sam obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jednak już lista chorób, przeciw którym należy zaszczepić dziecko wynika z rozporządzenia. Ilość dawek poszczególnych szczepionek, jak również wiek, w którym należy je podać, wynika natomiast z Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, który nie jest źródłem prawa powszechnego i na podstawie którego nie można nakładać obowiązków na obywateli. Skarżąca podniosła, że organy administracyjne przyjmują, iż niedotrzymanie przez opiekunów prawnych terminów wynikających z ww. Komunikatu oznacza niedopełnienie obowiązku zaszczepienia dziecka, mimo iż ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a to z kolei skutkuje ukaraniem ich grzywną w celu przymuszenia. Powyższe, zdaniem skarżącej, jest niezgodne z wymogiem wprowadzenia ograniczenia prawa do prywatności w drodze ustawy, a nie aktu niższego rzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] lipca 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., nakładające na M. M. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniej córki – I. M. - obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] czerwca 2016 r. Grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w art. 119 ustawy. Zgodnie z tym przepisem grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, dotyczącej wyegzekwowania obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnią córką I. M., urodzoną [...] grudnia 2013 r., a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Bezsporne jest również, że skarżąca nie poddała małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że chybiona jest argumentacja skargi wskazująca, że organ oparł swoje czynności na regulacji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie może być podstawą dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli. Zauważyć trzeba, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Art. 17 ust. 1 ustawy przewiduje obowiązek osób, określonych na podstawie ust. 10 pkt 2, do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. Stosownie do art. 17 ust. 10 minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ww. ustawy, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 powołanej ustawy. Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednej z postaci źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to jednak braku mocy obowiązującej takiego aktu. Nie budzi bowiem wątpliwości dopuszczalność posługiwania się aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego jest wydawany celem wykonania obowiązku nakładanego ustawą (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Komunikat GIS jest dokumentem technicznym precyzującym obowiązki wynikające z ustawy, w którym zawarte są wiadomości z zakresu medycyny dotyczące sposobu wykonania ustalonych w ustawie obowiązków. Podstawą do wydania takich komunikatów jest art. 17 ust. 11 ww. ustawy. Wbrew argumentacji skargi nie można zatem uznać, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym wynika z norm znajdujących się poza konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie stawiła się z małoletnią córką na badanie i szczepienie w podmiocie leczniczym. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca nie dostarczyła lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji szczepień u dziecka, z akt sprawy nie wynika ponadto, aby dziecko skarżącej było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalenie dopuszczalności szczepienia. Ustawowy obowiązek poddania szczepieniom ochronnym w stosunku do córki skarżącej wymagał zatem wykonania, wobec czego zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Z uwagi na niewykonanie ww. obowiązku, postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] Wojewoda [...] nałożył na M. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500,00 zł (słownie: pięciuset złotych). Pomimo wydania tego postanowienia skarżąca nie wykonała jednak obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wobec dalszego uchylania się przez skarżącą od wykonania obowiązku poddania córki szczepieniom ochronnym zaistniały zatem przesłanki do wydania kolejnego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie bowiem z art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] nałożył zatem na M. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000,00 zł (słownie: jednego tysiąca złotych). Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy, w postanowieniu z [...] sierpnia 2016 r., którym nałożono na skarżącą pierwszą grzywnę w celu przymuszenia, zawarto pouczenie, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie. Wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia o nałożeniu kolejnej grzywny celem przymuszenia było konsekwencją dalszego uchylania się przez skarżącą od wykonania obowiązku poddania córki szczepieniom ochronnym. Zauważyć trzeba, że wysokość nałożonej grzywny (1.000 zł) spełnia wymogi określone w art. 121 § 2 i § 3 ustawy, które stanowią, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł. Zdaniem Sądu orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia nie naruszają przepisów tej ustawy, jak i również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 i art. 124 § 2. Sąd nie podzielił także argumentacji skargi wskazującej na naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Stanowiąc o prawie do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w art. 8 ust. 2 Konwencji przyjęto, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie m.in. z uwagi na ochronę zdrowia. Obowiązek szczepień, mający na celu ochronę zdrowia i zwalczanie chorób epidemicznych, wynika bezpośrednio z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym, wydawanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy, zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia. Zauważyć ponadto trzeba, że ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do jego wykonania. Nie można więc przyjąć, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 389/16). Zdaniem Sądu nie został naruszony także przepis art. 47 Konstytucji RP. Chronione Konstytucją prawo decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m.in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.