III OSK 281/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 869/21 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 lutego 2021 r., nr 6/2021 w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.. z siedzibą w W. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 869/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) na skutek skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ) z dnia 22 lutego 2021 r. nr 6/2021 w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., oddalił skargę. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się A. z siedzibą w W. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej opartej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. - art. 271 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 poz, 624 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że do wyliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z ulicy [...] wylotem [...] do wód Kanału B., w km 10+600, wykonanego na działce o nr ew. [...], obręb [...] w Dzielnicy T. [...] W., należy zastosować 365 dni w roku, czyli uznał w ten sposób błędnie, że wprowadzanie wód opadowych i roztopowych dokonuje się w sposób ciągły przez 365 dni w roku, podczas gdy zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, składową jaka powinna być brana przy obliczaniu wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód, wód opadowych i roztopowych nie jest maksymalna ilość wód, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód "odprowadzanych", zasadnym zatem jest na potrzeby naliczenia opłaty stałej przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, kiedy następuje faktyczne odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, czyli liczbę dni równą co najwyżej liczbie dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym, 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) – dalej: K.p.a. poprzez uznanie, iż nie ma w niniejszej sprawie zastosowania zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, co miało wpływ na wynik sprawy, w której pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej określonej w art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 poz. 624 z późn. zm.), z której treści nie wynika, że należy przyjąć 365 dni, tj. maksymalną ilość dni w roku, a jedynie wynika, że należy przyjąć czas wyrażony w dniach, w celu obliczenia opłaty stałej, wątpliwości te nie zostały rozstrzygnięte na korzyść skarżącego, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez dopuszczenie do naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej przez przyjęcie w ślad za organem założenia, że opady atmosferyczne na terenie Warszawy w rejonie ul. [...], występują przez 365 dni w roku, co skutkowało nałożeniem na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z ulicy [...] wylotem [...] do wód Kanału B., w km 10+600, wykonanego na działce o nr ew. [...], obręb [...] w Dzielnicy T. [...] W., w wygórowanej kwocie i przyjęcie do wyliczenia, że wprowadzanie wód opadowych i roztopowych dokonuje się w sposób ciągły przez 365 dni w roku, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej, zasadnym jest przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód czyli jako liczbę dni równą liczbie dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym, co powoduje nałożenie na Skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty stałej za taką ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych, której Skarżący w rzeczywistości nie odprowadza, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art, 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie zastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że organ zaniechał podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, należytego zebrania materiału dowodowego, oraz poprzez niedostrzeżenie, że materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony o informacje specjalistyczne niezbędne do ustalenia liczby dni z opadem atmosferycznym a tym samym do prawidłowego wyliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z ulicy [...] wylotem [...] do wód Kanału B., w km 10+600, wykonanego na działce o nr ew. [...], obręb [...] w Dzielnicy T. [...] W. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ – pismem z dnia 7 grudnia 2021 r. – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym okresie. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W obecnie obowiązującym Prawie wodnym opłata za usługi wodne składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej (art. 270 Prawa wodnego). Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Ponadto, stosownie do art. 270 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Z powyższych przepisów wynika, że co do zasady dla ustalenia ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 należy się odwołać do osnowy odpowiedniej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego ustalającej średnią ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w m3/rok. Tego rodzaju odwołanie się do pozwolenia wodnoprawnego jest dopuszczalne, jeżeli decyzja ta została wydana już pod rządami obecnie obowiązującego Prawa wodnego. Kwestią sporną w tej sprawie jest natomiast przyjęcie 365 (lub w latach przestępnych 366 dni), jako parametru "czasu wyrażonego w dniach". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji. Zgodnie bowiem z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Rozporządzenie przewiduje zatem stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ta ma wymiar roczny. Oznacza to, że należało zastosować wskaźnik roczny ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, a więc prawidłowo wskazano jako parametr czasu 365 dni. Wynika to przede wszystkim z rocznego charakteru opłaty stałej. Z tego rodzaju wykładnią powołanych przepisów nie stoi w sprzeczności przyjęcie przez ustawodawcę parametru "czasu wyrażonego w dniach", ponieważ nie w każdej sytuacji czas ten będzie wynosił 365 lub 366 dni. Dotyczy to jednak sytuacji wyjątkowych, w których dany podmiot nie mógł korzystać w całym roku z usług wodnych z uwagi albo na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie w trakcie roku albo z uwagi na to, że urządzenie wodne, przy pomocy którego usługa wodna miałaby być realizowana nie istniało przez cały rok, a przez to nie mogło w całym tym okresie funkcjonować. W tego rodzaju wyjątkowych okolicznościach parametr czasu może zostać wyrażony odpowiednio do okresu, kiedy korzystanie z usługi wodnej było możliwe, co potwierdza powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2020 r. II OSK 3750/18. Natomiast wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowisko zaprezentowane w tym wyroku nie dotyczy sytuacji, w których strona nie korzysta z usługi wodnej z powodów faktycznych takich jak np. zmniejszone opady atmosferyczne. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że opłata stała stanowi "swoisty abonament" za możliwość korzystania z usług wodnych, co potwierdza zresztą powołany wyżej wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-686/15. Brak jest zatem podstaw do określenia "realnego" odprowadzania wód opadowych na podstawie danych przekazanych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, ponieważ byłoby to sprzeczne z istotą opłaty stałej oraz brak jest podstaw do prowadzenia tego rodzaju ustaleń na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko, że skoro opłata stała ma charakter roczny i niezależny od faktycznej ilości dni odprowadzania wód, to parametr czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie 365 dni (z wyjątkiem lat przestępnych 366 dni). Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, że art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego nie rodzi w omawianym zakresie wątpliwości interpretacyjnych, które prowadziłyby do nieprawidłowego ustalenia w tej sprawie opłaty stałej. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu jest prawidłowa i uwzględnia zarówno cel, jak i funkcję opłaty stałej. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie miał w tej sprawie zarzut podnoszący naruszenie art. 271 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego, przy czym drugi z tych przepisów dotyczy wyłącznie trybu reklamacyjnego i nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że do wyliczenia opłaty stałej w tej sprawie należy zastosować 365 dni w roku. Przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, w których następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, czyli liczby dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym, może mieć ewentualnie zastosowanie w przypadku opłaty zmiennej. Wynika to z tego, że polityka cenowa Ramowej Dyrektywy Wodnej opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. Sąd I instancji nie naruszył ponadto art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a., ponieważ brak jest podnoszonych przez skarżącego wątpliwości co do treści normy prawnej określonej w art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Z treści tego przepisu nie wynika wprost, że należy przyjąć 365 lub 366 dni tj. jako parametr czasu wyrażonego w dniach. Wynika to natomiast z wykładni funkcjonalnej i systemowej powołanego przepisu uwzględniającej cel i funkcję opłaty stałej. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a., jak i art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 i 107 § 3 K.p.a. Wynika to z tego, że w świetle zaprezentowanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, brak było podstaw do prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia dni z opadem atmosferycznym. Jedynie ubocznie należy podkreślić, że kwestia ustalania wysokości opłat stałych na gruncie Prawa wodnego była przedmiotem licznych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wątpliwości budziło przede wszystkim prawidłowe określenie wskaźnika "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s" w powiązaniu z tym parametrem ustalonym w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym. Natomiast w żadnym z tych orzeczeń wątpliwości nie budziło przyjęcie 365 (lub 366) dni jako parametru "czasu wyrażonego w dniach". Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12).