I OSK 1127/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1232/20 w sprawie ze sprzeciwu S..G. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. G. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1232/20) - orzekając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił sprzeciw S. G. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. G., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151a §2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji ministra pomimo niewykazania żadnej podstawy do uchylenia decyzji wojewody i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy twierdzenie ministra, że wojewoda dowodów nie ocenił jest tylko pretekstem do uchylenia się przez ministra od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie, zaś twierdzenie sądu, że nie wiadomo jakie nieruchomości pozostawione były na byłym terytorium RP jest niezgodne z prawdą, - art. 151a §1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu na skutek niezbadania przez sąd stanu faktycznego sprawy, a to stwierdzenie, że Wojewoda [...] nie ocenił materiału dowodowego w sprawie i nie poczynił merytorycznych ustaleń co do nieruchomości w [...] i [...], co powoduje konieczność uchylenia jego decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy z decyzji Wojewody [...] wynika, że materiał dowodowy oceniony został a ustalenia merytoryczne wynikają wprost z uzasadnienia decyzji wojewody, - art. 3 §2a w zw. z art. 64a, 64d §1, 64e p.p.s.a. poprzez brak rzeczywistej kontroli decyzji ministra i nieuwzględnienie celu instytucji sprzeciwu - mającego zapewnić stronom realną ochronę praw poprzez przyspieszenie postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie podanego przez ministra pretekstu do uchylenia decyzji wojewody, pomimo faktu, że nie jest on zgodny z rzeczywistością, w konsekwencji dozwolenie ministrowi na uchylenie się od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie i przeciąganie postępowania administracyjnego na kolejne lata. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie (względnie zmianę) zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ze wskazaniem organowi administracji publicznej obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a ponadto o zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył również, iż nie składa wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na obrazie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując zarzuty naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art.138 § 2 k.p.a., art. 151a §1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 3 §2a w zw. z art. 64a, 64d §1, 64e p.p.s.a. strona skarżąca zakwestionowała przyjętą przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku ocenę decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem bowiem skarżącego kasacyjnie, twierdzenia organu odwoławczego, że Wojewoda nie dokonał oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. dokumentów dotyczących nieruchomości położonych w [...] i [...] są niezgodne z rzeczywistością, bowiem z decyzji Wojewody jednoznacznie wynika, iż materiał dowodowy oceniony został, a ustalenia merytoryczne również w tej części wynikają wprost z uzasadnienia decyzji. W odniesieniu do tak postawionych zarzutów, przypomnieć wypada, że zaskarżonym w niniejszym postępowaniu wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw S. G. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r. , którą to decyzją organ odwoławczy - działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] o odmowie J.R. oraz S. G. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości [...] w rejonie [...] obwodu [...],[...], pow. [...], woj. [...] oraz w [...] woj. [...] przez A.B. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sąd zgodził się bowiem z Ministrem, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które nie zostały przez organ I instancji ocenione w kontekście pozostawienia przez A.B. – poprzednika prawnego S. G. nieruchomości w miejscowościach [...] i [...]. Wskazał tu w szczególności na zaświadczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w [...] z [...] maja 1945 r. oraz opis i szacunek zastawionego zboża należącego do A. B. sporządzony przez Państwowy Bank Rolny Oddział w Wilnie w dniu 2 września 1939 r. W ocenie Sądu, bez oceny tych dowodów, nie jest możliwe stwierdzenie, że spełnione zostały warunki, o których mowa w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U z 2017 r. poz. 2097). Skoro więc w aktach sprawy administracyjnej znajdują się dokumenty, z których oceny nie wynika, dlaczego nie uznano ich jako dowodów pozostawienia przez A. B. majątku w miejscowościach [...] oraz [...], to w konsekwencji nie jest ustalone czy były właściciel spełniał przesłanki z art. 2 ww. ustawy z 8 lipca 2005 r. To z kolei, zdaniem Sądu, potwierdza, że stan faktyczny sprawy w ww. zakresie nie został dotychczas wyjaśniony w sposób umożliwiający podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Podjętą zatem w takich uwarunkowaniach decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., rozstrzygającą sprawę meriti, Sąd ocenił jako wydaną z istotnym naruszeniem zasad procedury administracyjnej wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., wskazując, iż w takiej sytuacji organ odwoławczy był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy Wojewodzie [...]emu do ponownego rozpoznania z zaleceniem poczynienia merytorycznej oceny dowodów dotyczących nieruchomości położonych w [...] i [...]. Sąd podkreślił jednocześnie, że tych ustaleń nie mógł poczynić za organ I instancji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdyż naruszyłby tym samym zasadę instancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), wyrażającą się w dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zdaniem składu orzekającego, z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Przede wszystkim wskazać trzeba, że nie znajdują potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy twierdzenia skarżącego kasacyjnie, iż zgromadzony materiał dowodowy w części dotyczącej nieruchomości położonych [...] i [...] został prawidłowo oceniony przez Wojewodę. Jak wynika bowiem z treści decyzji organu I instancji (str. 5 uzasadnienia), Wojewoda dokonując analizy materiału dowodowego pod kątem udowodnienia przez stronę prawa własności nieruchomości "pozostawionej" w miejscowości S[...] i [...], omówił przepisy mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, następnie wymienił czynności dowodowe jakie podjął z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podkreślił, że nie przyniosły one pozytywnych rezultatów a strony postępowania nie załączyły do akt sprawy dokumentów potwierdzających własność A. B. do nieruchomości pozostawionych w [...], pow. [...], woj. [...] (tartak, młyn parowy, place) oraz domu i ogrodu w [...], woj. [...]. Reasumując, Wojewoda stwierdził, iż w toku postępowania strony nie udowodniły prawa własności do ww. nieruchomości. Powyższa konkluzja w żadnym fragmencie decyzji nie została jednak poprzedzona przez organ odniesieniem się do kwestii prawa własności spornego mienia w kontekście dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. złożonego przez S. G. wraz z wnioskiem z dnia 28 grudnia 1990 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty zaświadczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w [...] z dnia [...] maja 1945 r. potwierdzającego, że A. B. został zarejestrowany jako repatriant i zgłosił swe prawa majątkowe do tartaku, młyna parowego i placów w [...] oraz domu i ogrodu w [...], a także opisu i szacunku zastawionego zboża należącego do A. B. sporządzonego przez Państwowy Bank Rolny Oddział w Wilnie w dniu 2 września 1939 r., gdzie wśród nieruchomości wymieniony jest folwark [...]. Dowody te, istotne z punktu widzenia oceny spełnienia przesłanki z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., bo mające świadczyć o tym, że ww. nieruchomości stanowiły własność A.B. – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - nie zostały zatem poddane analizie. Wojewoda nie wyjaśnił bowiem, z jakich przyczyn odmówił mocy dowodowej rzeczonym dokumentom, czy też dlaczego nie są one wystarczające do uznania, że nieruchomości położone w [...] i [...] stanowiły własność A. B.. Wywody skargi kasacyjnej w tym zakresie należy więc uznać za nieuzasadnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji. Zgodzić się zatem przyjdzie z Sądem Wojewódzkim, że kwestia własności spornego mienia została oceniona przez Wojewodę z istotnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. w sposób uniemożliwający wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Tego rodzaju uchybienie przepisom procedury – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - stanowiło zaś podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo również podzielił stanowisko Ministra, iż stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia procesowe dotyczące braku oceny materiału dowodowego w części odnoszącej się do nieruchomości położonych w [...] i [...] nie mogły zostać konwalidowane przez ten organ w trybie art. 136 § 1 k.p.a. nie tylko z uwagi na istotny zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale także konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Jak wskazano wyżej, ocena powyższych dokumentów mogła bowiem okazać się kluczowa z punktu widzenia oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących potwierdzenie prawa do rekompensaty za sporne mienie, a zatem mogła mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Analiza wskazanego materiału dowodowego tylko na etapie postępowania drugoinstancyjnego niewątpliwie więc pozbawiałaby w tym przypadku stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji i jednocześnie wykraczała poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., czy też na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Podsumowując, zaskarżony wyrok Sądu I instancji oddalający sprzeciw od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie narusza prawa. Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznał zarzuty naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art.138 § 2 k.p.a., art. 151a §1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 3 §2a w zw. z art. 64a, 64d §1, 64e p.p.s.a., co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.