II SA/Ol 523/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. (skarżąca) od decyzji z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Prezydenta "[...]" przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie odmowy przyznania J. M. świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności mężem Z. M. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. W dniu 5 stycznia 2021 r. skarżąca złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w "[...]" wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem Z. M. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.). Wskazano, że Z. M. ma dwoje pełnoletnich dzieci, które obciążone są wobec niego obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności i nie posiadają orzeczenia o niepełnosprawności. Wskazano, iż na podstawie zaświadczenia z ZUS z dnia 4 stycznia 2021 r. ustalono, że skarżąca pobiera emeryturę w wysokości 579 zł. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Do złożonego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało dołączone żadne orzeczenie o niepełnosprawności małżonki osoby wymagającej opieki. Nadto, zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15 grudnia 2020 r. Z. M. jest zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od 49 roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wyjaśniła, że opieka nad osobą niepełnosprawną nie należy do łatwych i tanich obowiązków. Nie może liczyć na pomoc rodziny, a pomocy i alimentów od dzieci nie jest w stanie wyegzekwować. Wyjaśniła, iż opiekę nad mężem sprawuje tylko ona. Stan męża znacznie się pogorszył. W dniu 12 grudnia 2021 r. zawiesiła emeryturę, ponieważ był to jeden z powodów odmowy przyznania świadczenia. Wyjaśniła, iż ponosi duże wydatki w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium podniosło, że ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie jest kwestionowany. Z. M. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia 15 grudnia 2020 r. i jest zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 grudnia 2021 r., a niepełnosprawność istnieje od 49 roku życia. Opiekę nad mężem sprawuje żona J. M.. J. i Z. M. mają dwoje dzieci. Z. M. choruje na przewlekłą chorobę płuc, miażdżycę, cukrzycę, nadciśnienie, reumatoidalne zwyrodnienie stawów i kręgosłupa, dyskopatię, przewlekłą niewydolność nerek, otyłość olbrzymią, ma wrodzoną wadę wzroku, brak krążenia w kończynach dolnych, nietrzymanie moczu, jest po dwóch operacjach bioder. Jest zdany na pomoc żony, która opiekuje się nim przez całą dobę. Jej pomoc dotyczy każdej sfery życia - odżywiania, mycia, pomocy przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych, podawania leków itp. J. M. ma przyznane prawo do emerytury (zaświadczenie ZUS Oddział w "[...]" z dnia 4 stycznia 2021 r.). W świetle powyższych okoliczności faktycznych brak jest podstaw prawnych do przyznania J. M. świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - mężem. Podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt przyznania J. M. świadczenia emerytalnego, które jest prawem niezbywalnym. Zawieszenie prawa do emerytury nie zmienia sytuacji prawnej wnioskodawczyni. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. skonstruowany jest w sposób jasny i nie wymagający wykładni. Przepis ten wyłącza wprost prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają przyznane prawo do emerytury i sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmowa przyznania osobom, mającym ustalone prawo do emerytury świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza zasady równości, bowiem cechą istotną (relewantną) osób, mających uzyskać świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jest to, że nie uzyskują dochodów z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Osoba, której przyznano emeryturę, dochód taki posiada. Odnosząc się zaś do stanowiska organu I instancji o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 17 ust. 1 b pozostaje w obrocie prawnym, mimo uznania jego niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok sygn. K 38/13 z dnia 21 października 2014 r., publ. Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowane jest stanowisko o konieczności oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia (lub 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej), z pominięciem kryterium z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17 i powołane w nim orzecznictwo). Skład orzekający Kolegium podziela powyższe stanowisko sądów administracyjnych, wobec czego rozpoznania niniejszej sprawy Kolegium dokonało z pominięciem kryterium wskazanego w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżąca ponownie przedstawiła swoją sytuację socjalno-bytową. Stwierdziła, że jedynym powodem, dla którego nie przyznano jej wnioskowanego świadczenia była okoliczność pobierania emerytury. To spowodowało, że zawiesiła emeryturę i została bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zdaniem organów, posiadane przez skarżącą prawo do emerytury, stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może jednak automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA). Należy mieć na względzie, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej, którą mógłby wykonywać, gdyby nie musiał zajmować się osobą niepełnosprawną. W przedmiotowej sprawie ustalono, że skarżąca sprawuje opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – mężem. Taki stan rzeczy obiektywnie uniemożliwia skarżącej podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie powinno budzić natomiast wątpliwości, że emeryt ma prawo podjąć zatrudnienie. Powyższe, w ocenie Sądu, przemawia za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wskazał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, dalej jako: "u.e.r.f.u.s.). Podkreślić również należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisy u.e.r.f.u.s. stosuje się także, z mocy art. 7 ust. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2019 r. poz. 303), do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tych świadczeń, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. W ocenie Sądu, organ powinien stronę poinformować o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79 a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno–rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd nie podzielił stanowiska organów, że nie ma podstawy do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, organy powinny poinformować skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Tymczasem, zaniechano takiego działania, jak również nie poinformowano strony o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd stwierdził, że organy - dokonując niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na posiadane prawo do emerytury. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.