II SA/Rz 1240/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku - sprzeciw oddala - II SA/Rz 1240/20 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu M. R. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PWINB") wydana w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działkach nr 1655, 1656 w [...] i decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] nakazał M. R przywrócić poprzedni sposób użytkowania części usługowej budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1655, 1656 położonych w miejscowości [...] gm. [...], użytkowanej jako mieszkalna. Organ wyjaśnił, że w toku czynności wyjaśniających ustalono, że ww. budynek został rozbudowany, nadbudowany i przebudowany wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania z przeznaczeniem na budynek mieszkalno-usługowy na podstawie decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. M R. właścicielka działek nr ewid. 1655 i 1656 i jednocześnie inwestor dnia [...] grudnia 2015 r. zawiadomiła PINB w [...] o zakończeniu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy przedmiotowego obiektu. Do zawiadomienia organ nie wniósł sprzeciwu. W wyniku oględzin, porównania przeznaczenia i układu pomieszczeń z rysunkami dołączonymi do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych ustalono, że od momentu odbioru ww. obiektu budowlanego M.R. wydzieliła za pomocą ścianki lekkiej szkieletowej obudowanej płytami g-k z pomieszczenia pierwotnie mającego pełnić funkcję usługową (zakładu krawieckiego) wiatrołap oraz pomieszczenie mieszkalne (salon z aneksem kuchennym). W pomieszczeniu socjalnym przynależnym pierwotnie do zakładu krawieckiego zamontowano umywalkę i pralkę. Oględziny pozostałych pomieszczeń w przedmiotowym obiekcie budowlanym wykazały, że odpowiadają one swoim przeznaczeniem i układem założeniom i rozwiązaniom przedstawionym w zatwierdzonym projekcie budowlanym. M. R. oświadczyła także, że w budynku mieszkalno-usługowym na działkach nr ewid 1655 i 1656 nigdy nie był prowadzony zakład krawiecki, a zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia usługowego nastąpiła w marcu 2019 r. Obecnie w obiekcie wydzielonych jest łącznie pięć lokali mieszkalnych, z czego cztery są wynajmowane, a jeden z lokali stanowi jej mieszkanie. Wyjaśniła, że nie sprzedała i nie ma w planach sprzedaży jakiegokolwiek z pomieszczeń lub części przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie prowadzi hotelu lub pensjonatu, w budynku będącym przedmiotem niniejszego postępowania nie istnieje recepcja, wspólna kuchnia, nie są zatrudnieni kucharze czy też sprzątaczki. Każdy z najemców we własnym zakresie utrzymuje porządek w wynajmowanych przez siebie pomieszczeniach. Zasady na jakich wynajmowane są pomieszczenia w przedmiotowym budynku w żaden sposób nie odbiegają od warunków i sposobu wynajmowania mieszkań np. na terenie miasta [...] (mieszkania studenckie i pracownicze). PINB uznał, że rozpoczęcie użytkowania lokalu usługowego na parterze budynku mieszkalno-usługowego jako wiatrołapu, salonu z aneksem kuchennym i łazienki stanowi zmianę sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego. Doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego w ww. części budynku (§ 209 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Zmiana sposobu użytkowania wymaga uprzedniego dokonania zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno - budowlanej, czego w niniejszej sprawie nie dopełniono. W tej sytuacji PINB postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...] nakazał wstrzymać użytkowanie części usługowej obiektu i nałożył na M. R. obowiązek przedłożenia, w zakreślonym terminie, wymienionych dokumentów. Wobec niewywiązania się z nałożonych obowiązków organ I instancji nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części usługowej budynku mieszkalno-usługowego, użytkowanej jako mieszkalna. Odwołanie od tej decyzji złożył W. S. podnosząc, że organ ustosunkował się jedynie do zmiany sposobu użytkowania części usługowej (zakład krawiecki) budynku mieszkalno-usługowego. Nie wykazał natomiast, że część mieszkalna wykorzystywana jest jako miejsce zamieszkania zbiorowego powyżej 10 osób od 2015 r. Zdaniem odwołującego obiekt to samowola budowlana, by uniknąć odpowiednich pozwoleń i uzgodnień wymaganych przy budowie lokali zamieszkania zbiorowego (hotel pensjonat). Wskazał także na zlokalizowanie budynku w nieprawidłowej odległości od granicy z jego posesją, wobec nieustalonych granic (brak rozgraniczenia). Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. oraz postanowienie z dnia [...] stycznia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. R. pozwolenia na inwestycję pn.: "1- rozbudowa budynku handlowo-mieszkalnego o część mieszkalną z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., energii elektrycznej na działkach nr ewid. 1655, 1656, 1657 w miejscowości [...], gm. [...]. 2- zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-usługowy (zakład krawiecki) z rozbudową, nadbudową i przebudową z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., energii elektrycznej na działkach nr ewid. 1655, 1656, 1657 w miejscowości [...], gm. [...]". Obiekty których dotyczy pozwolenie ww. to obiekty kategorii : I, XVII. Inwestycja została zakończona, a dnia [...] grudnia 2015 r. M. R. złożyła zawiadomienie o jej zakończeniu. PINB w Rzeszowie nie wniósł sprzeciwu, zaś pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. ([...]) potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy budynku handlowo-mieszkalnego o część mieszkalną oraz rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalno-usługowego. W toku przeprowadzonej [...] lipca 2019 r. kontroli ustalono, że na działce nr ewid. 1656 położonej w [...], gm. [...] znajduje się budynek mieszkalno-handlowy, na części działki nr ewid. 1656, na działce nr ewid. 1655 istnieje budynek mieszkalny. Oba obiekty przylegają do siebie tworząc jedną bryłę architektoniczną. Na parterze w części południowej budynku mieszkalno-handlowego znajduje się sklep, natomiast na poddaszu znajduje się lokal mieszkalny. W części północnej przedmiotowego budynku mieszkalno-handlowego na parterze istnieje lokal mieszkalny, na poddaszu odrębny lokal mieszkalny. W budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 1655 na parterze wydzielone są 3 odrębne lokale mieszkalne, a na poddaszu 2 kolejne lokale mieszkalne. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przy rozstrzyganiu sprawy uznał, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego (zakładu krawieckiego) na lokal mieszkalny i w tym zakresie wdrożył procedurę legalizacyjną, a w konsekwencji niewypełnienia nakazanego obowiązku wydał nakaz przywrócenia sposobu użytkowania. Natomiast całkiem pominął i nie wziął pod uwagę ustaleń wskazujących na okoliczność wydzielenia w przedmiotowym budynku 5 oddzielnych lokali mieszkalnych i przeznaczenia ich na wynajem (co potwierdziła sama właścicielka). Podjęcie takiej działalności dowodzi, że zmienił się sposób użytkowania tego obiektu. Fakt wyodrębnienia i użytkowania w tym budynku 5 mieszkań oznacza, że budynek nie stanowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaliczanego do kategorii I, jest budynkiem wielorodzinnym, który odpowiada kat. XIII. Powołując się na definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz wyjaśniając pojęcie lokalu mieszkalnego (mieszkania) - § 3 pkt 9 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2020 r. oraz lokalu użytkowego - § 3 pkt 14 cyt. rozporządzenia organ wskazał, że przez wydzielenie w obiekcie tylu oddzielnych mieszkań i fakt ich funkcjonowania jako wydzielone samodzielne lokale mieszkalne, kwestionowany budynek zmienił swój charakter i sposób użytkowania. Stanowi on budynek mieszkalny wielorodzinny, a do takich budynków znajdują zastosowanie przepisy określone w Dziele III Rozdziału 7 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz wymagania zawarte w Dziale VII dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo stwierdzonych okoliczności wydzielenia lokali (mieszkań) i ich użytkowania poprzez wynajem - organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania mającego na celu wyjaśnienie i wyeliminowanie stanu naruszenia prawa polegającego na samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku. Nie rozważył przesłanek ewentualnej legalizacji i nie podjął czynności (interwencji) w trybie przepisów ustawy Prawo budowalne. Powyższe uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji. Nadto wobec tego, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji organ za konieczne uznał także uchylenie postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. R. – zastępowana przez fachowego pełnomocnika zawnioskowała o uchylenie decyzji PWINB i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu. Jej zdaniem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu wnosząca sprzeciw wskazała, że wynajmując lokale korzysta z przysługującego jej prawa własności, a to nie powinno być przedmiotem kontroli i ingerencji organu nadzoru budowlanego. Fakt, że obecnie w budynku wynajmowane są pokoje osobom innym niż właściciel domu czy jego rodzina, nie oznacza, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w sposób uzasadniający ingerencję organu nadzoru budowlanego i stwierdzenia, że stał się on budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Budynek stanowiący jej własność nie przeszedł żadnych zmian budowlanych. Niezmiennie jest użytkowany w ten sam sposobów poprzez zamieszkiwanie w nim osób, w zamian za czynsz. Dokonana przez organ odwoławczy interpretacja przepisów prawa budowlanego oznaczałaby konieczność dokonywania zgłoszeń do organu nadzoru budowlanego w razie jakiejkolwiek zmiany ilości osób w domu. W odpowiedzi na sprzeciw PWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Co do zasady zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna, przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchyla decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od tego rodzaju decyzji przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego. Do sprzeciwu stosuje się przepisy o skardze (art. 64b § 1 P.p.s.a.). Ustawodawca przewidział jednakże ograniczony zakres kontroli zakwestionowanego sprzeciwem aktu. W myśl bowiem art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sąd nie bada sprawy w jej całokształcie i nie analizuje wszelkich naruszeń prawa, których ewentualnie dopuściły się rozpoznające sprawę organy. Zobligowany jest natomiast stwierdzić, czy organ odwoławczy słusznie odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czego z zasady jest zobowiązany zgodnie z regułą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżoną sprzeciwem decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie ulega wątpliwości, że wszczęte przed organami nadzoru budowlanego postepowanie dotyczyło "zmiany sposobu użytkowani budynku mieszkalno – usługowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1655, 1656 w [...]". Jak wynika z akt sprawy inwestycja powstała na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na rozbudowę budynku handlowo-mieszkalnego o część mieszkalną na działkach nr ewid. 1655, 1656, 1657 oraz zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-usługowy (zakład krawiecki) z rozbudową, nadbudową i przebudową z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., energii elektrycznej na ww. działkach. Inwestycję zakończono w grudniu 2015 r. W toku przeprowadzonej [...] lipca 2019 r. kontroli ustalono, że na działkach nr ewid. 1655 i 1656 w [...] znajduje się budynek mieszkalno-usługowy oraz budynek mieszkalny. Oba obiekty przylegają do siebie tworząc jedną bryłę architektoniczną. Na parterze w części południowej budynku mieszkalno-usługowego znajduje się sklep, natomiast na poddaszu znajduje się lokal mieszkalny. W części północnej przedmiotowego budynku mieszkalno-uslugowego na parterze istnieje lokal mieszkalny, na poddaszu odrębny lokal mieszkalny. W budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 1655 na parterze wydzielone są 3 odrębne lokale mieszkalne, a na poddaszu 2 kolejne lokale mieszkalne. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przedmiotowym budynku stanowiącym, jak słusznie podkreśla organ, jedną bryłę architektoniczną, znajduje się 5 odrębnych lokali mieszkalnych. Prawidłowo też zauważył organ II instancji, że fakt wyodrębnienia w tym budynku 5 mieszkań i funkcjonowania ich jako samodzielne lokale mieszkalne powoduje, że kwestionowany budynek zmienił swój charakter i sposób użytkowania. Obecnie stanowi on budynek mieszkalny wielorodzinny, a do takich budynków znajdują zastosowanie przepisy określone w Dziale III Rozdziału 7 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz zawarte w Dziale VII dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Tym samym ze względu na inne wymogi dotyczące budynków mieszkalnych wielorodzinnych (ze szczególnym uwzględnieniem wymogów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego), konieczne jest dokonanie oceny spełnienia przez ww. budynek wymagań określonych w przepisach, a w konsekwencji szansa dla inwestora legalizacji dokonanej samowoli. PWINB trafnie wykazuje, że organ I instancji nie rozważył przesłanek ewentualnej legalizacji i nie podjął działań procesowych w trybie przepisów ustawy Prawo budowalne. W cenie Sądu prawidłowe jest też stanowisko organu odwoławczego, że podjęcie tego rodzaju działań na obecnym etapie przez organ II instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, której istota została omówiona we wcześniejszej części uzasadnienia. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 P.p.s.a.