II SA/Rz 1163/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu G. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1163/20 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem sprzeciwu G.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z [...] października 2020 r. nr [...] wydana w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jak wynika z jej uzasadnienia, decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił G.B. przyznania dodatku mieszkaniowego z powodu niespełnienia kryteriów ustawowych (wysokość dodatku byłaby niższa niż 2% najniższej emerytury w dniu wydania decyzji). Z decyzją tą nie zgodziła się G.B., wskazując w odwołaniu, że jej dochody prawdopodobnie nie przekraczają kryterium, a decyzja jest nieuczciwa. SKO w [....] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta z [...] lipca 2020 r., przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako przyczynę uchylenia wskazało naruszenie art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na braku właściwego uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji. Prezydent decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] ponownie odmówił G.B. przyznania dodatku mieszkaniowego, wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.), dodatku nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania G.B. kwestionującej prawidłowość decyzji Prezydenta z [...] września 2020 r., Kolegium opisaną na wstępie decyzją z [...] października 2020 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn.zm, dalej "k.p.a.") – ponownie uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniło, że w poprzedniej decyzji uchylającej rozstrzygnięcie w sposób jednoznaczny określiło elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, kierując jednocześnie do organu I instancji zalecenie dot. sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej odpowiadającego w pełni postanowieniom art. 107 § 1 k.p.a. Prezydent wydając ponowną decyzję dokonał jedynie częściowego dostosowania jej do obowiązujących przepisów (pouczenie o możliwości odwołania, podpisany załącznik do decyzji). Jej uzasadnienie nadal jednak jest lakoniczne i ogranicza się ponownie do sformułowania, iż zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatku nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2 % najniższej emerytury w dniu wydania decyzji. Takie uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest bowiem poprawnej argumentacji. Na odwrocie decyzji znajduje się wprawdzie załącznik zawierający wyliczenia matematyczne (dotyczące m.in. dochodu wnioskodawczyni, powierzchni mieszkania, wysokości opłat za mieszkanie), niemniej jednak nie zawiera on toku podejmowania decyzji. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., obligatoryjnym składnikiem każdej decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym według § 3 tego artykułu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne spełnia bardzo istotną rolę, ma ono bowiem za zadanie wyjaśnić podjęte rozstrzygnięcie, pełniąc przez to rolę perswazyjną wobec adresatów. Właściwie sporządzone uzasadnienie powinno zatem wyjaśniać tok rozumowania, który doprowadził organ do takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa. Uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jej integralną część, a wymagania odnośnie jego treści zostały znormatywizowane (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji tylko w przypadku, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony (nie dotyczy to decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji administracyjnych wydawanych na skutek odwołania). Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno być elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Końcowo Kolegium nadmieniło, że w piśmie przekazującym odwołanie G.B. organ I instancji potrafił w sposób dość logiczny, aczkolwiek niekompletny, wyjaśnić proces decyzyjny jaki towarzyszył podejmowaniu decyzji. Nakazało, aby organ I instancji ponownie przeprowadzając postępowanie dokonał kompleksowej oceny materiału dowodowego i wydał decyzję odpowiadającą wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Dopiero wówczas możliwa stanie się ocena, czy G.B. spełnia wymogi ustawy do przyznania dodatku mieszkaniowego. We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie od decyzji SKO z [...] października 2020 r. G.B. zakwestionowała jej prawidłowość. Podnosząc jednocześnie zarzuty przeciwko Prezydentowi Miasta [...], zarzuciła celowe zaniżenie kwoty przyjętej do wyliczenia dodatku. Wskazała, że w Urzędzie Miasta została poinformowana, że objęte wnioskiem świadczenie jej się należy, a później go nie otrzymała. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres co do zasady wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada ta podlega jednak wyłączeniu w przypadku sprzeciwu, gdyż jak stanowi art. 64e P.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego"; stosownie do art. 64a P.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw (zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy"). Wynikający z art. 64e P.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli wskazanej wyżej decyzji SKO wg kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z objętej sprzeciwem decyzji SKO, w sprawie dwukrotnie orzekał Prezydent M. [...], odmawiając wnioskodawczyni – decyzjami z [...] lipca i [...] września 2020 r. – przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniach tych decyzji wskazano na brak podstaw do przyznania dodatku wynikających z art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym dodatku nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2% najniższej emerytury w dniu wydania decyzji /od 1 lipca 2021 r. – na mocy art. 11 pkt 7 lit. e ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa, Dz. U. z 2021 r., poz. 11, przepis ten otrzymał brzmienie: "Dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 0,5% kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu wydania decyzji"; w okolicznościach sprawy pozostaje to bez znaczenia, gdyż na mocy art. 36 ustawy zmieniającej, "do spraw o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 11, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 11, w brzmieniu dotychczasowym"/. Różnica między wskazanymi decyzjami organu I instancji sprowadzała się do tego, że po uchyleniu przez SKO (decyzją z [...] sierpnia 2020 r.) pierwszej z nich (z [...] lipca 2020 r.) z uwagi na uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku właściwego uzasadnienia, kolejną decyzję (z [...] września 2020 r.) – z analogicznym uzasadnieniem – organ I instancji uzupełnił o "załącznik", w którym punktowo wykazał poczynione w odniesieniu do wnioskodawczyni obliczenia, potwierdzające prawidłowość rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie kluczowe pozostaje zatem ustalenie, czy zaistniały w niej określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki do ponownego uchylenia przez SKO decyzji Prezydenta M. [...] z [...] września 2020 r. o odmowie przyznania G.B. dodatku mieszkaniowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu niewywiązania się z zaleceń zawartych w decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2020 r. co do wymogu należytego (spełniającego wymagania art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia wydawanej decyzji. Co do zasady Sąd akceptuje argumentację Kolegium przedstawioną w uzasadnieniu objętej sprzeciwem decyzji z [...] października 2020 r. (popartą stosownymi przykładami z orzecznictwa sądowego) co do ogólnikowości i lakoniczności uzasadnienia decyzji organu I instancji, w której w sposób przejrzysty i czytelny dla osoby nieobeznanej z regulacjami normującymi kwestie wyliczania i przyznawania dodatku mieszkaniowego – realizując zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 k.p.a. – powinien zostać przedstawiony i wyjaśniony proces decyzyjny towarzyszący podejmowaniu decyzji. Jednocześnie jednak Sąd nie podziela stanowiska, że w okolicznościach sprawy wyczerpywało to przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i ponownego uchylenia decyzji organu I instancji z powodu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. spowodowanego brakiem w uzasadnieniu (poprawnej) argumentacji i brakiem przedstawienia toku podejmowania decyzji. Zgodnie z ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, jest dzianiem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji i powinno być powtórzeniem rozpatrywania i rozstrzygania sprawy umożliwiającym osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Sprowadza się to do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy, które w tym zakresie powinny kierować się całością przepisów postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest oczywiście ocena decyzji organu I instancji, jednak nie tylko przez pryzmat zarzutów odwołania, ale pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. W ocenie Sądu, wobec braku zastrzeżeń organu odwoławczego co do sposobu i zakresu postępowania dowodowego, a tym samym do kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych (aczkolwiek w tym względzie także należy mieć na uwadze regulację art. 136 § 1 k.p.a.), trudno uznać, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a tym samym że został spełniony ustawowy warunek pozwalający organowi odwoławczemu - zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a – na uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, tj. gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mimo że stanowi to naruszenie przepisów postępowania, w wymóg koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie wpisuje się niekompletne wyjaśnienie przez organ I instancji procesu decyzyjnego towarzyszącego podejmowaniu decyzji. O ile ze wskazanych wyżej względów sam w sobie trafny jest wysunięty przez Kolegium względem decyzji organu I instancji zarzut braku w jej uzasadnieniu poprawnej (pełnej) argumentacji rozstrzygnięcia o odmowie przyznania wnioskodawczyni dodatku mieszkaniowego, to wobec dołączenia do niej podpisanego 16-punktowego załącznika przedstawiającego (mimo że niemal "hasłowo") niezbędne dane oraz wyliczenia, brak jest podstaw do uznania, że decyzja ta pozbawiona jest całkowicie uzasadnienia w zakresie przedstawienia toku jej podejmowania, a przez to nie poddaje się merytorycznej kontroli organu II instancji. W tej sytuacji objęta sprzeciwem decyzja SKO narusza zasady odnoszące się do postępowania odwoławczego, gdyż braki w zakresie uzasadnienia decyzji organu I instancji (sprowadzające się w rzeczywistości do rozwinięcia zapisów jej załącznika, w czym niewątpliwie pomocna byłaby treść pisma organu I instancji przekazującego odwołanie) - z uwagi na brak przeszkód do dokonania przez Kolegium kompleksowej oceny materiału dowodowego pod względem spełnienia przez skarżącą wymogów ustawy do przyznania dodatku mieszkaniowego - możliwe były do usunięcia w ramach kontroli instancyjnej przez organ II instancji. Działanie takie wpisywałoby się także w realizację kodeksowej (art. 12 k.p.a.) zasady szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a., gdyż stwierdzone uchybienia nie mogły być uznane za równoznaczne z koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego, objęta sprzeciwem kasacyjna decyzja SKO – jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. – podlegała uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Wynikające dla tego organu wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań, dla których – jak już wskazano powyżej – kluczowa pozostaje leżąca w zakresie kompetencji SKO i determinowana przepisami k.p.a. możliwość samodzielnej oceny okoliczności mających znaczenie dla przyznania /odmowy przyznania wnioskodawczyni dodatku mieszkaniowego, bez konieczności wydawania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej. W tym celu niezbędne będzie tylko uzupełnienie akt administracyjnych sprawy o akta postępowania w toku którego wydana została pierwotna decyzja Prezydenta M. [....] z [...] lipca 2020 r. i uchylająca ją decyzja Kolegium z [...] sierpnia 2020 r.; akta te nie zostały przekazane do Sądu wraz ze sprzeciwem na decyzję SKO z [...] października 2020 r., niemniej z uwagi na charakter wniesionego środka zaskarżenia i zakres wyrokowania Sąd nie uznał za konieczne dla oceny legalności tej decyzji żądania ich przesłania (jak już bowiem wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi).