II SA/Wa 1746/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją - powołując art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji" - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "GDDKiA" odmówił udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z [...] marca 2021 r. p. P. P., zwanym dalej "Wnioskodawcą", w zakresie: 1. podania ile wyniosły dotychczasowe nakłady Skarbu Państwa na zakup gruntu wzdłuż istniejącej drogi A-4, na odcinku [...], dokonane w celu stworzenia rezerwy gruntowej pod planowane poszerzenie A4 o dodatkowe pasy ruchu, 2. podania tych wartości w rozbiciu na poszczególne lata, 3. wyliczenia wartości bieżącej poczynionych nakładów (PV present value) i podanie wysokości stóp procentowych przyjętych do obliczeń, 4. udostępnienia informacji publicznej przez ich zamieszczenie w serwisie www.a4.pl. W uzasadnieniu decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - [...] marca 2021 r. Wnioskodawca wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w opisanym zakresie; pismem z [...] marca 2021 r., GDDKiA wezwał Wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w uzyskaniu informacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma; poinformowano, że wnioskowane dane stanową informację przetworzoną oraz pouczono, że nieusunięcie braków formalnych wniosku w terminie, będzie skutkować pozostawieniem go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a."), - Wnioskodawca pismem z [...] marca 2021 r. wniósł o podanie nieprzetworzonych danych na temat kosztów nabycia gruntów oraz powtórzył dwa pytania z pierwotnego wniosku, - udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku wymaga stworzenia nowej informacji i wymagałaby dokonania wielu czynności, zaangażowania pracowników i wytworzenia nowego dokumentu; kwalifikację danych określonych we wniosku oparto na ustaleniu, że zakres żądanych informacji przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej; GDDKiA nie dysponuje odrębnym zestawieniem uwzględniającym informacje określone w pkt 1 wniosku, - przez pojęcie przetworzenia należy rozumieć wszystkie działania podejmowane przez pracowników podmiotu zobowiązanego, które wymagają intelektualnego wkładu w celu stworzenia treści informacji; informacja przetworzona to nowa, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, choć źródłem są dokumenty (materiały) znajdujące się w posiadaniu organu; przetworzenie przybiera postać czynności wymagających gruntownych analiz dokumentów znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, jak również takich, które sprowadzają się do sporządzenia różnego rodzaju porównań, ostatecznych wyliczeń, a także zestawienia danych itp., które nie wynikają z działań sprawozdawczych, opracowanych na podstawie obowiązujących przepisów prawa, - ustawa o informacji nie definiuje zakresu szczególnie istotnego dla interesu publicznego oraz ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych; art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji chroni organ administracji publicznej przed m. in. paraliżem pracy, spowodowanym koniecznością wykonywania pracy związanej z przetwarzaniem informacji nieuzasadnionych szczególnie istotnym interesem publicznym; ustawodawca uznaje prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i ogranicza prawo do informacji publicznej; - Wnioskodawca nie ustosunkował się merytorycznie do wezwania organu do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego; tym samym nie wypełnił normy zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji; Wnioskodawca nie posiada zatem szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji. W skardze Wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisów: -art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu przez organ informacji publicznej na wnioseKx[...] "marca 2021 r., - art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o informacji poprzez ich niezastosowanie. Zarzucił odmowę udostępnienia informacji publicznej i błędne uznanie, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Wnioskodawca oparł zarzut ten na wskazaniu, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek, w sposób i formie przewidzianej wnioskiem bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu skargi Wnioskodawca wskazał, że podanie jednej informacji - liczby, która musi wynikać z ksiąg rachunkowych organu - ile wyniosły wydatki Skarbu Państwa na zakup gruntu wzdłuż obecnego korytarza autostrady A4, na odcinku [...] - nie może być postrzegane jako podanie informacji publicznej przetworzonej. W jego ocenie nie wiąże się to z intelektualnym wkładem ze strony organu, gruntowną analizą dokumentów czy stworzeniem informacji nowej, dotychczas nieistniejącej, jak i wykonaniem stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych innych niż wykorzystywane w bieżącej działalności. Zdaniem Wnioskodawcy, organ uzasadniając odmowę udzielenia informacji publicznej jej przymiotem przetworzenia oraz koniecznością wykazania interesu publicznego w jej uzyskaniu, nie potraktował sprawy indywidualnie. Ograniczył się jedynie do ogólnikowej argumentacji prawnej oraz nie wykazał, że uzyskanie takiej informacji przez skarżącego nie jest istotne dla interesu publicznego. Wskazano, że decyzje organu w zakresie wyboru dwóch wariantów przebiegu drogi mają bezpośredni wpływ na społeczność zamieszkującą miejscowość S. i okolice. W interesie publicznym jest uzyskanie uzasadnienia poczynionego przez organ wyboru dwóch wariantów przebiegu drogi i związanych z tym informacji. Wybór taki musi być uzasadniony ekonomiczne. Powinno być to upublicznione. Podniesiono, że organ nie wskazał również sposobu lub formy, w jakich informacja publiczna może być udostępniona niezwłocznie, choć obowiązek taki wynika z art. 14 ust. 2 ustawy o informacji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazano, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie mamy do czynienia z podaniem "jednej liczby" wynikającej z ksiąg rachunkowych. Organ nie dysponuje odrębnym zestawieniem uwzględniającym informacje dotyczące nakładów Skarbu Państwa na przedmiotową inwestycję. Wyjaśniono, że nieruchomości wskazane w decyzji lokalizacyjnej autostrady były nabywane do 31 marca 2002 r. przez poprzednika prawnego GDDKiA, zaś od 1 kwietnia 2002 r. już przez GDDKiA. Wszelka dokumentacja w tym zakresie została przekazana do organu w formie teczek aktowych i nie tworzono zestawień kosztów, poniesionych przez poprzednika prawnego. Podanie przez organ "jednej liczby" wymagałoby stworzenia nowej informacji poprzez realizację szeregu czynności, w tym w szczególności analizy poszczególnych teczek aktowych, wyszukania w nich niezbędnych danych, dalej ich zestawienia i zsumowania, co wymagałoby zaangażowania pracowników GDDKiA. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w związku z koniecznością rozpoznania sprawy, wynikającą z art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo 0. postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) 1. § 26 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1177), przy jednoczesnym braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090) - tak zarządzenie k. 24 akt sądowych. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji - zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i powołanych poglądów prawnych, w tym cytowanego stanowiska judykatury - co do istoty pojęcia informacja przetworzona oraz szczególnie istotnego interesu publicznego. Z uwagi na uprzednie przytoczenie jego stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę, ponowne jego powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne, jednocześnie widząc potrzebę jego uzupełnienia. W sprawie jest poza sporem, że wnioskowana informacja posiada charakter informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że GDDKiA jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zasadnie, z kolei na gruncie wyjaśnień, sformułowanych w uzasadnieniu skarżonego aktu, skonstatowano, że żądane dane stanowią informację przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. Rację ma organ, podkreślając, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest nieostrym i ustawodawca go nie zdefiniował. W orzecznictwie wskazuje się, że "ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, że powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie." (za wyrokiem NSA 0. sygn. akt I OSK 19/15, dostępnym na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Wobec powyższego Sąd nie znajduje podstaw dla poddania w wątpliwość ustaleń faktycznych, opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opartych na wyjaśnieniach co do rzeczywistego zakresu niezbędnych działań, w celu przygotowania informacji, jak i szacowanego związanego z tym nakładu pracy. Rozmiar przedsięwzięcia jakiego musiałby dokonać organ w celu realizacji wniosku, uzasadnia z kolei konstatację, że sprostanie żądaniu Wnioskodawcy wiąże się z ponadprzeciętnym obciążeniem w pracy organu, którego nota bene podstawowym celem działania nie jest udostępnianie informacji publicznej. Proces wyszukania przedmiotowych informacji w szeregu teczek aktowych z lat 1998-2002, jak 1. dokumentacji późniejszej, a następnie dokonania zestawienia i zsumowania danych prowadziłby w istocie do wytworzenia nowej informacji, na co zwraca uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Jak wywodźi""GUDKiA7 organ nie tworzył tego rodzaju zestawień i obliczeń na potrzeby własnej działalności. Sąd nie ma podstaw do kwestionowania tego oświadczenia. Wykonanie zatem obecnie danych zestawień i obliczeń powodowałby konieczność oddelegowania pracowników pełniących inne zadania, bądź też zatrudnienie nowego pracownika tylko do przeprowadzenia tego procesu na potrzeby wnioskodawcy. Powyższe przesądza zatem, że chodzi o informacją publiczną przetworzoną. Jak wskazuje się w orzecznictwie: "ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej" (tak NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 953/13, dostępny w CBOSA). Co trzeba podkreślić, w myśl ustawy o informacji, dostęp do informacji przetworzonej jest - z woli prawodawcy - możliwy wyłącznie w pewnych sytuacjach - gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2015 r. o sygn. akt I OSK 863/14 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym: "charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji." Tymczasem Wnioskodawca błędnie przyjmuje w skardze, jakoby to rolą organu było wykazanie, że uzyskanie informacji publicznej nie jest istotne dla interesu publicznego. Przeciwnie, to rolą wnioskodawcy, w przypadku zakwalifikowania przez organ informacji publicznej, jako przetworzonej, jest właśnie wykazanie interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętych wnioskiem, czego w niniejszej sprawie Wnioskodawca nie uczynił. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia przez organ art. 61 Konstytucji RP należy wskazać, że konkretyzację opisanej w nim zasady stanowią przepisy ustawy o informacji. Jak słusznie wskazano w treści skarżonej decyzji przewidziane w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji ograniczenie chroni organ administracji publicznej przed m. in. paraliżem normalnego jego funkcjonowania związanym z koniecznością realizacji wniosków o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, nieuzasadnionych szczególnie istotnym interesem publicznymi Nie są także zasadne zarzuty, jakoby wydając zaskarżoną decyzję naruszono art. 14 ust. 2 ustawy o informacji. Co wynika z treści jej uzasadnienia dokumentacja, której udostępnienia żądał Wnioskodawca, zawiera zbiorcze zestawienie danych dotyczących określonego zagadnienia (nakłady na nabycie gruntów) i wymagałaby opracowania przed jej udostępnieniem. W takiej sytuacji nie sposób przepisać organowi powinności sporządzenia dla Wnioskodawcy informacji, jaki zestaw danych i w jakiej formie może być udostępniony bezzwłocznie - bez potrzeby przetwarzania. Taka informacja stanowiłoby bowiem także przetworzoną, a równocześnie nie prowadziła do realizacji wniosku, z którego wynika jednoznacznie intencja strony - zapoznanie się właśnie z całym zestawieniem danych. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Przedmiotowa decyzja nie narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji z uwagi na prawidłowe zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej, do której udostępnienia koniecznym jest wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego, czego nie uczyniono. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.