I OSK 56/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1102/21 w sprawie ze sprzeciwu E. P. i B. D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw E. P. i B. D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w Gminie L., w obrębie [...], stanowiąca współwłasność J. M. (w udziale 3/4 części) oraz E. P. i B. D. (w udziale ¼ części - przynależnym im na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej), objęta została decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa [...]". Decyzją tą m.in. zatwierdzono podział ww. nieruchomości na działki nr [...] (pow. 0,0924 ha) i [...] (pow. 0,0392 ha), które z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) – zwana dalej "specustawą"", miały przejść na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym powyższa decyzja stanie się ostateczna. To zaś powodowało konieczność ustalenia za nie odszkodowania. Wedle ustaleń aktualnego na dzień wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. przedmiotowa nieruchomość położona była w części na terenie oznaczonym symbolem 8KDW - drogi wewnętrzne, a w części symbolem 1KDS – teren komunikacji- droga klasy ekspresowej. Na potrzeby postępowania odszkodowawczego zlecono wycenę tej nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę J. L., który sporządził w tym przedmiocie 20 kwietnia 2020 r. operat szacunkowy. W operacie tym rzeczoznawca oszacował wartość rynkową gruntu w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, na łączną kwotę 129.639 zł (przy wartości jednostkowej 98,51 zł/m2). Podstawą przeprowadzonych wyliczeń były wyodrębnione na rynku lokalnym (powiecie piaseczyńskim) transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. W toku postępowania byli właściciele przejętej nieruchomości przedłożyli jako dowód sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. operat szacunkowy z 17 sierpnia 2020 r., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości ustalona została na łączną kwotę 186.300 zł (przy wartości jednostkowej 141,54 zł/m2). Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2020 r., opierając się na wycenie nieruchomości przez niego zleconej, orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości w łącznej kwocie 129.639 zł, z czego na rzecz E. P. i B. D. przypadła kwota 32.409,75 zł, a J. M. 97.229,25 zł – stosowanie do przynależnych im udziałów w prawie własności. Wojewoda ocenił, że złożony przez strony kontroperat nie może stanowić miarodajnego dowodu w sprawie, z uwagi na przyjęcie jako punktu odniesienia w procesie szacowania transakcji realizowanych także na terenie powiatu pruszkowskiego – traktowanego jako rynek lokalny, co spowodowało, że do zbioru cen dołączone zostały transakcje, w których ceny wyraźnie przewyższały poziom cen występujących na obszarze powiatu piaseczyńskiego, co mogło prowadzić do zawyżenia oszacowanej wartości nieruchomości przejętej. Od decyzji tej E. P., B. D. i J. M. wnieśli odwołanie. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18, art. 18 ust. 1e specustawy, art. 134 ust. 1,3 i 4, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" i § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555) – dalej zwanego "rozporządzeniem", Minister uznał, że operat szacunkowy 20 kwietnia 2020 r. zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie w sprawie. Wskazał, że punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien zatem ustalić, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Charakterystyka przeznaczenia powinna być pełna i uwzględniać szczegółowe wytyczne zawarte w planie dotyczące zasad zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie natomiast z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części pod drogi publiczne (droga klasy ekspresowej), a w pozostałej części pod drogi wewnętrzne. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze mieszane przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zobligowany był do ustalenia proporcji w jakich nieruchomość przeznaczona jest pod drogi wewnętrzne i pod drogi ekspresowe oraz do dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i pod drogi wewnętrzne. Niedostrzeżenie przez biegłego mieszanego przeznaczenia planistycznego nieruchomości stanowi o nierzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i może mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości. Zdaniem Ministra, rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był do jednoznacznego stwierdzenia (w celu wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod drogi wewnętrzne), czy ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne przewyższają ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Analogiczne zastrzeżenia Minister wyraził w stosunku do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., gdzie rzeczoznawca oparł wycenę o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Wprawdzie dostrzegał on, że wyceniana nieruchomość przeznaczona jest, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w części pod drogę ekspresową (ok, 70% powierzchni) oraz pod drogi wewnętrzne (ok. 30% powierzchni), jak również wskazał, że materiał porównawczy stanowiły nieruchomości drogowe (drogi publiczne - 60 transakcji i wewnętrzne - 20 transakcji). Jednak w oparciu o dane zawarte w operacie nie sposób stwierdzić, czy w skład próbki reprezentatywnej nieruchomości porównawczych (ujętej na str. 17 kontroperatu) włączone zostały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne, czy też publiczne. Dodatkowo Minister zarzucił, że w analizowanym kontroperacie pominięto opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Informacje odnośnie dat zawarcia transakcji, położenia, powierzchni oraz cen za 1 m2 ww. nieruchomości wynikają jedynie z tabeli. Od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 16 kwietnia 2021 r. E. P. i B. D. wnieśli sprzeciw. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał sprzeciw za nieuzasadniony. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że objęte zaskarżoną decyzją działki w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w obowiązującym wówczas miejscowym polanie zagospodarowania przestrzennego, w części przeznaczone były pod drogę publiczną (klasy ekspresowej – oznaczonej w rysunku planu symbolem 1 KDS), a w części po drogę wewnętrzną (oznaczoną symbolem 8 KDW). Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny, co wynika wprost z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy w przyjętym jako dowód w sprawie operacie, poza skonstatowaniem faktu owego zróżnicowania planistycznego, dokonywał wyceny całej nieruchomości, tak jakby w całości przeznaczona była w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod drogi publiczne. Konsekwencją takiego podejścia było dokonanie jej wyceny według reguł ustanowionych w § 36 ust. 4 rozporządzenia (aczkolwiek bez powoływania się wprost na ów przepis w treści operatu), w oparciu o zrealizowane na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. Te natomiast mogłyby stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Przeznaczenie zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie może być zrównywane z przeznaczeniem pod drogę publiczną, a więc tego rodzaju drogę, której status (wykreowany w trybie przewidzianym w art. 7 ustawy o drogach publicznych), prowadzi do wyłączenia jej jako rzeczy z powszechnego obrotu (por. art. 2a ustawy o drogach publicznych). Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skoro część przejętej nieruchomości, wedle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod drogę wewnętrzną, a część po drogę publiczną obowiązkiem rzeczoznawcy było - jak zasadnie wskazał Minister – po pierwsze ustalenie proporcji w jakich nieruchomość objęta była tymi poszczególnymi przeznaczeniami, a po wtóre dokonania odrębnej wyceny każdej z tych części na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych odpowiednio pod drogi publiczne oraz pod drogi wewnętrzne. Przy czym w odniesieniu do tych ostatnich zobligowany był rzeczoznawca także do zbadania, czy ze względu na tzw. zasadę korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 ugn, nie zachodzi potrzeba dokonania wyceny wedle reguł określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Dopiero tak przygotowana opinia o wartości nieruchomości (operat szacunkowy) mogła stanowić wiarygodny dowód w sprawie o odszkodowanie za działki przejęte pod realizacje inwestycji drogowej. WSA uznał zatem, że rozstrzygnięcie Ministra było słuszne. Przyznał, że również operat sporządzony na zlecenie stron, analogicznie jak operat autorstwa J. L., jako punkt odniesienia przy wyliczaniu wartości nieruchomości wskazywał na ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne, co niezależnie od wątpliwości, które względem tego operatu kierował Wojewoda, wykluczało uznanie go za miarodajny dowód w sprawie. WSA wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego Minister nie mógł zlecić takiej wyceny we własnym zakresie, gdyż wykraczałoby to poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, nie mógł tego zmienić fakt sformułowania przez skarżących w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej żądania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, z przywołaniem art. 136 § 2 K.p.a., w sytuacji gdy owo żądanie nie pochodziło od wszystkich stron postępowania, jak stanowi ww. przepis, ale jedynie od części z nich, tj. uprawnionych do odszkodowania. Skarżący wywiedli od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez pominięcie treści 136 § 2 k.p.a., w kontekście oceny braku przesłanek do wydania przez Ministra decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., 2) naruszenie prawa procesowego poprzez wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia z naruszeniem granic rozpoznania sprawy ze sprzeciwu, w sposób określony w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." oraz 3) pominięcie wniosku Skarżących o nałożenie grzywny na organ oraz wniosku w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o (1) zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości bądź uchylenie w całości wydanego przez Sąd orzeczenia oraz uchylenia skarżonej decyzji Ministra, w sposób zobowiązujący go do rozpoznania sprawy zgodnie z treścią art. 136 § 2 k.p.a., tj. zgodnie z żądaniem stron, wywiedzionym w odwołaniu od decyzji Wojewody wraz z obowiązkiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy (tj. rozpoznania wszystkich złożonych w sprawie wniosków dowodowych), (2) wymierzenie - na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. - Ministrowi grzywny w wysokości 10.000 zł, w związku z rażącym naruszeniem prawa polegającym na bezpodstawnym odstąpieniu od realizacji zgodnego żądania stron w przedmiocie wydania decyzji reformatoryjnej, tj. poprzez rażące naruszenie obowiązku działania zgodnie z treścią art. 136 § 2 k.p.a., a także (3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw, ma obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej, przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze – stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić trzeba, że ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Taka sytuacja wystąpiła na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdzie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że opinia J. L. zawierała nieprawidłowości a w związku z powyższym nie mogła stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione koniecznością prawidłowego oszacowania wartości nieruchomości, stanowiącej kluczową przesłankę ustalenia wysokości odszkodowania. Charakter i ranga tej przesłanki bezspornie wykluczają możliwość dokonywania wyceny nieruchomości - lub korygowania już sporządzonej - wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego, skoro organ odwoławczy uprawniony jest jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Istota postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania ww. zmian w przedmiotowym postępowaniu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Powołana zasada statuuje prawo wszystkich stron postępowania administracyjnego do oceny kluczowych przesłanek rozstrzygnięcia przez organy obu instancji. W niniejszej sprawie - wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej - stronami postępowania administracyjnego były nie tylko osoby uprawnione do odszkodowania lecz także Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako organ reprezentujący nowego właściciela nieruchomości (Skarb Państwa) zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Organ orzekający o ustaleniu odszkodowania nie reprezentuje bowiem zobowiązanego do jego wypłaty. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - inaczej niż strona skarżąca - wystąpił z żądaniem, o którym mowa w art. 136 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie był uprawniony ani do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, ani zlecenia przeprowadzenia określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość będącą uprzednio we władaniu strony skarżącej konieczne okazało się dokonanie jej wyceny sporządzonej przy uwzględnieniu zróżnicowanego planistycznego przeznaczenia tej nieruchomości w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację w jej obszarze inwestycji drogowej, uzasadnionym było wydanie przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji słusznie Sąd I instancji orzekł o oddaleniu sprzeciwu. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 24 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1370/21, zajmując stanowisko analogiczne jak w wyroku z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2198/21. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że skoro sprzeciw został oddalony to w świetle art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji. To samo dotyczy żądania wymierzenia organowi grzywny, gdyż z treści art. 151a § 1 P.p.s.a. wynika, że o wymierzeniu grzywny organowi sąd administracyjny może orzec tylko w przypadku uwzględnienia sprzeciwu od decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Podniesiony w tym względzie zarzut nieuwzględnienia wniosków strony skarżącej nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej, że został on skonstruowany wadliwie – bez odniesienia do jakichkolwiek przepisów regulujących powyższe kwestie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.