I GSK 1815/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 494/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 marca 2021 r., nr 3/DOW-ODK/CE/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 494/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M.M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 marca 2021 r. nr 3/DOW-ODK/CE/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: M.M. (dalej: skarżący) w dniu 29 października 2014 r. złożył w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w Warszawie powiadomienie - wniosek o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania jabłek z rynku na bezpłatną dystrybucję w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw". W przedmiotowym powiadomieniu zadeklarował zamiar dokonania operacji wycofania jabłek w łącznej ilości 250 000 kg z powierzchni 11,51 ha. Następnie w dniu 11 grudnia 2014 r. skarżący złożył korektę powiadomienia, obejmującą dokonanie wycofania jabłek z rynku na bezpłatną dystrybucję w ilości 220.000 kg z powierzchni 10,49 ha. W oparciu o złożone powiadomienie skarżący przeprowadził operację wycofania produktu - jabłek z rynku, co dało mu podstawę do złożenia w dniu 21 stycznia 2015 r. wniosku o przyznanie wsparcia, który obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję 34 000 kg jabłek w terminie od 27 listopada 2014 r. do 19 grudnia 2014 r. z powierzchni 1,13 ha. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie (dalej: Dyrektor OT ARR) wydał w dniu 9 czerwca 2015 r. decyzję nr DOWIC/WA/2015/000110 przyznającą stronie częściowe wsparcie w kwocie 13.614,34 EUR, tj. 58 176,80 zł. Na tej podstawie na rzecz skarżącego w dniu 25 czerwca 2015 r. została zrealizowana płatność. Dyrektor ARiMR złożył w dniu 12 sierpnia 2019 r. do Prezesa ARiMR wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie częściowego udzielenia dla strony wsparcia nr DOWIC/WA/2015/000110 z 9 czerwca 2015 r. Uzasadniając wniosek wskazał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem przyznawała wsparcie nieuprawnionemu producentowi tj. skarżącemu, który był członkiem uznanej organizacji producentów F. Sp. z o. o., która także otrzymała środki finansowe w ramach tego samego wsparcia, tj. mechanizmu embargo DOW. Prezes ARiMR zawiadomieniem z 17 września 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 czerwca 2015 r. (nr DOWIC/WA/2015/000110). Prezes ARiMR w dniu 7 października 2019 r. wydał decyzję nr 315/CE/SNDOW/2019/ARiMR w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OT ARR z 9 czerwca 2015 r. (nr DOWC/WA/2015/000110) przyznającej wsparcie finansowe skarżącemu. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania skarżącego, działając jako organ odwoławczy wydał w dniu 27 lutego 2020 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezesa ARiMR z 7 października 2019 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 334/20 oddalił skargę skarżącego od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 lutego 2020 r. W związku z unieważnieniem przez Prezesa ARiMR w dniu 7 października 2019r. decyzji Dyrektora OT ARR, Dyrektor ARiMR wydał w dniu 4 sierpnia 2020 r., decyzję nr 9007-70/DOW/2020 o odmowie przyznania wsparcia. Prezes ARiMR po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 26 listopada 2020 r. nr 12/CE/DOW/2020/ARiMR utrzymał w mocy decyzji z 4 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 kwietnia 20201 r. sygn. akt VIII SA/Wa 119/21 oddalił skargę strony na decyzję Prezesa ARiMR z dnia 26 listopada 2020 r. Dyrektor OT ARR postanowieniem 21 kwietnia 2017 r. Dyrektor OT ARR postanowieniem (nr O D K/DO W/WA/2017/004) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków przyznanych i wypłaconych stronie decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r.nr (DOWC/WA/2015/000110). Dyrektor ARiMR decyzją z 30 grudnia 2020 r. nr ODK/DOW/2020/07 działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r, poz. 1505; dalej: ustawa o ARiMR), art. 67 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. U. UE. L. z 2017 r. poz. 138 str. 4 ze zm.), w związku z art. 5 ust. 5 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. U. UE. L 284 ze zm.), w związku z § 4, § 7, § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich UE. L 284 wsparcia przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468 ze zm.), art. 47 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 624), ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 58 176,80 zł, którą należy powiększyć o odsetki naliczone na podstawie okresu, który upłynął między otrzymaniem płatności, a zwrotem przez beneficjenta. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia 22 marca 2021 r. nr 3/DOW-ODK/CE/2021/ARiMR działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "kpa"), art. 10 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U z 2019 r., poz. 1505, dalej: ustawa o ARiMR) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą prawną orzeczenia organu I instancji były przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Wskazał, że kwota nienależnie pobranych środków finansowych wynika w tym przypadku z kwoty ustalonej w decyzji w sprawie przyznania przedmiotowych płatności, a jednocześnie z zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu płatności na mocy ostatecznej decyzji o odmowie przyznania wsparcia. Następnie Prezes ARiMR stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, prowadzone w przedmiotowej sprawie jest konsekwencją faktu, że decyzja Dyrektora ARiMR z 4 sierpnia 2020 r. nr 9007-7O/DOW/2020 o odmowie przyznania wsparcia producentowi jest decyzją ostateczną. Wypłacona więc stronie na mocy decyzji z dnia 9 czerwca 2015 r. nr DOWIC/WA/2015/000110 (która to została wyeliminowana z obrotu prawnego) kwota wsparcia w wysokości 58 176,80 PLN, podlega zwrotowi jako nienależna, ponieważ po stwierdzeniu przez Prezesa ARiMR nieważności ww. decyzji, jedyną decyzją mającą moc prawną w niniejszym postępowaniu jest decyzja z dnia z 4 sierpnia 2020 r. nr 9007-7O/DOW/2020 odmawiająca przyznania stronie wsparcia z tytułu wycofania 34 000 kg jabłek. Z tego względu kwota 58 176,80 PLN jest kwotą nienależnie pobraną i powinna zostać zwrócona przez producenta wraz z należnymi odsetkami. Prezes ARIMR stwierdził, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Dalej wskazał, że z uwagi na stwierdzoną okoliczność nienależnego pobrania kwoty dotacji, organ ma obowiązek zastosowania sankcji i nie może od nich odstąpić. Zastosowanie w sprawie ma art. 67 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891 z 13 marca 2017 r. (Dz.U UE L 138 z 25.05.2017, str.4 ze zm. dalej: "rozporządzenie nr 2017/891"), zgodnie z którym organizacje producentów i zrzeszenia organizacji producentów lub inne odnośne podmioty zwracają nienależnie wypłaconą pomoc z odsetkami i płacą kary przewidziane w niniejszej sekcji. Rozporządzenie jednoznacznie wskazuje, że strona jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranej pomocy wraz z odsetkami, według stawek stosowanych przez Europejski Bank Centralny przy głównych operacjach refinansowania publikowanych w serii "C" Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (Dz.U UE C 312z 4.9.2018, str. 2). W związku z powyższym, należy uznać, że organ I instancji właściwie wskazał stawkę odsetek naliczonych od kwoty nienależnie pobranej płatności oraz datę, od której należy liczyć odsetki, tj. dzień 25 czerwca 2015 r., a także w sposób właściwy pouczył stronę o sposobie ich naliczenia. Konkludując, Prezes ARiMR stwierdził, że kwota 58 176,80 zł ustalona w przedmiotowym postępowaniu stanowi kwotę nienależnie wypłaconych producentowi środków finansowych, gdyż producent nie jest uprawniony do otrzymania żadnej kwoty wsparcia z uwagi na treść decyzji z dnia 4 sierpnia 2020 r. nr 9007-7 O/DOW/2020 o odmowie przyznania wsparcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. M. wskazał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie zasadnie uznały, że kontrolowane postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest konsekwencją faktu, że decyzja z 4 sierpnia 2020 r. (nr 9007-7 O/DOW/2020) wydana przez Dyrektora ARiMR o odmowie przyznania wsparcia skarżącemu jest decyzją ostateczną, a wcześniejsza decyzja z 9 czerwca 2015 r. o przyznaniu wsparcia temu producentowi została wyeliminowana z obrotu prawnego, w związku ze stwierdzeniem jej nieważności przez Prezesa ARiMR w dniu 7 października 2019 r. Organy ARiMR ustaliły bowiem, że skarżący nie był podmiotem, który spełniał kryteria określone w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1468 ze zm.). Tym samym, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy orzekające dokonały prawidłowej oceny, że ustalona w niniejszym postępowaniu kwota 58 176,80 zł stanowi stwierdzoną różnicę pomiędzy decyzją z 9 czerwca 2015 r. w sprawie udzielenia wsparcia w wysokości 58 176,80 zł, a decyzją z 4 sierpnia 2020 r. o odmowie przyznania wsparcia i podlega zwrotowi wraz z należnymi odsetkami. M.M. od powyższego wyroku wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji nr 3/DOW-ODK/CE/2021/ARiMR z dnia 22 marca 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym - tym samym zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci błędnego zastosowania art. 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505, tj.), w z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325) polegającego na niezastosowaniu wskazanych przepisów i przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, pomimo że, zgodnie z w/w przepisami mogą zachodzić podstawy przedawnienia orzeczonego zaskarżoną decyzją obowiązku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA – w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd pierwszej instancji (patrz: postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną nie rozpoznaje więc sprawy ponownie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wyrażone w kontrolowanym wyroku jest prawidłowe, a zarzut skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, w którym następuje określenie nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Co istotne, dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest konieczne wzruszanie decyzji przyznających płatność i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres nawet w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatność (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I GSK 192/18, publ. Lex nr 2700671, wyrok WSA w Olsztynie z 5 lutego 2020 r., I SA/Ol 567/19, publ. Lex nr 2798783). Ważne jest również, że w przedmiotowym postępowaniu organy nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta (por. wyrok WSA w Kielcach z 20 sierpnia 2020 r., I SA/Ke 128/20, publ. Lex nr 3055540). Wskazać również należy, że nienależnie pobrana płatność, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, to wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków, które jako świadczenie dokonane przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się dana osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. W związku z powyższym, dla określenia, czy w rozpoznawanej sprawie upłynął już okres przedawnienia wynikający z przepisów rozporządzenia 2988/95, istotne znaczenie odgrywa ustalenie momentu początkowego biegu terminu przedawnienia. Art. 3 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze rozporządzenia 2988/95 odwołuje się do przesłanki czasowej dopuszczenia się nieprawidłowości. Nieprawidłowością zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia 2988/95 jest jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Tym samym, dla wystąpienia nieprawidłowości w podanym rozumieniu niezbędne jest, aby zachowanie wnioskodawcy (beneficjenta), będące naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, stwarzało ryzyko szkody w budżecie unijnym poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem. Powstanie takiego ryzyka wiąże się ze złożeniem w Agencji obarczonych nieprawidłowością dokumentów aplikacyjnych (np. wniosku o przyznanie pomocy) jednakże w ocenie organu w takim przypadku nieprawidłowość trwa tak długo, jak długo toczy się obarczony nieprawidłowością proces ubiegania się o przyznanie pomocy, a następnie o jej wypłatę. W tym sensie należy odwołać się do konstrukcji nieprawidłowości ciągłej i rozpocząć liczenie biegu terminu przedawnienia od dnia, w którym tak rozumiana nieprawidłowość ustała, a więc najpóźniej z dniem dokonania przez Agencję płatności ostatecznej w ramach rozliczenia operacji. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków europejskich w wyrokach: z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 379/18; z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE, którą w całości skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i akceptuje: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1." (...) Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie, w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce). W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ nie musi być tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku)". Odnosząc się natomiast do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017 r., sygn. akt C-436/15, zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenia programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa da podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66). Zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy. Podsumowując powyższe rozważania dla rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że bieg terminu przedawnienia należy badać od dnia 25 czerwca 2015 r., tj. od dnia zrealizowania płatności na rzecz skarżącego. Nadmienić należy, że Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie, wszczął z urzędu postępowanie, w ramach którego w dniu 21 kwietnia 2017r. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków. W postanowieniu organ wskazał na rodzaj nieprawidłowości jakiej dopuścił się skarżący wskazując także, że producent będąc członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny utracił uprawnienie do uzyskania indywidualnego wsparcia w ramach mechanizmu DOW. Zatem w postanowieniu zawarto fakty oraz podstawy prawne, które dały podstawę do odzyskania środków nienależnie pobranych przez stronę. Zgodnie zatem z art. 3 ust. 1 zd. 3: przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy o którym zawiadamia się dana osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W związku z powyższym w dniu 21 kwietnia 2017 r., nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia. Skoro zatem po przerwaniu biegu terminu przedawnienia okres przedawnienia biegnie na nowo, to od daty 21 kwietnia2017 r. na nowo należy liczyć 4 letni okres przedawnienia. Z powyższego wynika, iż 4 letni okres przedawnienia nie upłynął w niniejszej sprawie, bowiem organ przed jego upływem tj. w dniu 30 grudnia 2020 r. wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji, a następnie organ II instancji w dniu 22 marca 2021 r. utrzymał w mocy tą decyzję. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wniesiony przez stronę zarzut dotyczący kwestii związanych z przedawnieniem ustalenia nienależnie pobranych płatności należy uznać za bezzasadny. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265).