II SA/Gl 915/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie legalności obiektu budowlanego oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania A.B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. z dnia [...] r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie legalności zabudowy gospodarczej przy wschodniej granicy nieruchomości przy ul. [...] w C., na działce o nr ewid. 1 obręb [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało wszczęte przez organ I instancji w dniu [...] r. na skutek wcześniejszych interwencji A.B. Po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nałożył na obecnie skarżącą A.K. obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń parteru w północnej części budynku frontowego z pracowni protetycznej na gabinet lekarski wraz z niezbędną przebudową i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pracownię protetyczną zlokalizowanych na posesji przy ul. [...] w C., sporządzonego przez osobę uprawnioną oraz zobowiązał do wystąpienia z wnioskiem o jego zatwierdzenie w terminie 3 miesięcy od daty ostateczności decyzji. Jako podstawę prawną nałożenia tego obowiązku organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333). Na skutek odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez A.B., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie określił precyzyjne zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego, który był zmieniany w jego toku, a tym samym nie dostosował środków dowodowych do jego prowadzenia. Ponadto nie ustalono, kiedy zostały wzniesione budynki objęte postępowaniem i czy zostały wzniesione legalnie. Organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do sprecyzowania w jakim zakresie będzie prowadził postępowanie, tj. czy w pierwotnie wyznaczonym dotyczącym legalności wzniesienia obiektów budowlanych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w C., czy też w zakresie legalności robót budowlanych odbiegających istotnie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych udzielonym decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. (dalej jako decyzja nr [...]). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości realizowanych na postawie zgłoszenia z dnia 14 kwietnia 2011 r. oraz pozwolenia na wykonanie robót budowlanych udzielonego decyzją nr [...]. Na skutek kolejnego odwołania wniesionego przez A.B., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie wykonał wszystkich zaleceń z wcześniejszej decyzji z dnia [...]r., a mianowicie nie zweryfikował legalności kontrolowanych zabudowań. Dopiero potwierdzenie legalności zabudowań na terenie przedmiotowej nieruchomości pozwoli na dalsze badanie prawidłowości wykonania robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...]. Nie wskazano też precyzyjnie przedmiotu postępowania w sprawie oraz nie uszczegółowiono rzutów zabudowań wykonanych podczas czynności kontrolnych. Kolejną decyzją wydaną w dniu [...] r., organ I instancji ponownie umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności zabudowy gospodarczej przy wschodniej granicy przedmiotowej nieruchomości W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, iż wskazany przez skarżącego zarzut samowoli budowlanej jest bezpodstawny, gdyż zarówno remont budynku gospodarczego jak i zmiana jego sposobu użytkowania odbyły się z zachowaniem przepisów prawa, po dopełnieniu przez inwestora obowiązku wynikającego z art.28 i 30 Prawa budowlanego. Organ wskazał, iż badanie legalności istniejących budynków spowodowałoby przekroczenie jego kompetencji. Stwierdzono, iż organ architektoniczno-budowlany weryfikuje legalność budynków przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę lub przyjęciem zgłoszenia. W ocenie organu I instancji kontrola legalności istniejących zabudowań oznaczałaby w istocie kontrolę działalności organu architektoniczno-budowlanego, do czego uprawniony jest wyłącznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 84b ust. 1 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł ponownie A.B., a w wyniku jego rozpoznania organ odwoławczy wydał zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił prawne aspekty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz przesłanki bezprzedmiotowości tego postępowania. Wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził wszystkich wymaganych czynności, które umożliwiłyby stwierdzenie legalności kontrolowanych zabudowań. W szczególności nie ustalił jednoznacznie daty budowy istniejących budynków gospodarczych na terenie spornej nieruchomości. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie sposób wywnioskować, iż obecnie istniejące obiekty są tożsame z tymi, których te dowody dotyczą (oświadczenia świadków). Szczególne wątpliwości budzą pomieszczenia, w których zlokalizowano pracownię protetyczną. Ze względu na nieostrość zdjęć lotniczych oraz nieprecyzyjność złożonego oświadczenia z dnia 4 czerwca 2019 r. konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o zeznania świadków. Akt notarialny z [...] r. w swej treści odnosi się do komórki drewnianej i murowanej. W oparciu o dowody zebrane przez organ pierwszej instancji nie sposób uznać, aby opisane obiekty obejmowały część zabudowań, w których zlokalizowano pracownię protetyczną. Projekt zatwierdzony decyzją nr [...] wskazuje, iż zabudowania gospodarcze były wielokrotnie przebudowywane, co również rodzi wątpliwości w zakresie ich legalności. Organ pierwszej instancji powinien zatem w tym zakresie wezwać właścicieli sąsiednich działek oraz świadków w celu dookreślenia jakie budynki i od kiedy istniały na terenie przedmiotowej nieruchomości. Dopiero dostateczne uprawdopodobnienie daty budowy obiektów gospodarczych pozwoli na weryfikację legalności tych zabudowań przez pryzmat zasobów archiwalnych oraz ich kompletności. Organ odwoławczy ponownie wskazał, że organ I instancji powinien ustalić, kiedy budynki zostały wzniesione i czy zostały wzniesione legalnie, aby ustalić jakie przepisy prawa stosować przy rozpoznawaniu sprawy. Informacje zebrane dotychczas nie zawierają stanowiska Starostwa Powiatowego w C. w zakresie kompletności posiadanych zasobów archiwalnych. Dopiero w sytuacji ustalenia, że dokumentacja obejmująca budowę wszystkich obiektów budowlanych na nieruchomości objętej postępowaniem istnieje, albo że nie odnaleziono przedmiotowej dokumentacji budowlanej, ale nie można ustalić czy rejestry i archiwa prowadzone przez wyżej wymienione organy są kompletne, organ I instancji mógłby uznać, że obiekty budowlane zostały wzniesione legalnie i jednocześnie mógłby przejść do analizy kwestii prawidłowości wykonania robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...]. Organ dodał, że wskazanych wątpliwości nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 k.p.a., gdyż oznaczałoby to ustalenie istotnych kwestii dowodowych dopiero na etapie odwoławczym, stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tj. art. 15 k.p.a. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 7a i 7b oraz art. 8 § 1 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wyraziła swoją dezaprobatę w odniesieniu do postępowania dowodowego i dokonanej przez organ odwoławczy oceny zgromadzonego materiału. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać wypadnie, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21). Konsekwencją powołanych wyżej uregulowań jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji kasacyjnej, Sąd rozpoznający sprzeciw stoi na stanowisku, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższych rozważań oraz w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie merytorycznie zakończyć sprawy, co w istocie musiało doprowadzić do wniosku, że organ ten nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Słusznie bowiem organ zauważył, że dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem jest legalność obiektów budowlanych, istotnym jest jednoznaczne ustalenie daty budowy tych obiektów. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie doprowadziło do ustalenia tych okoliczności, a ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie sposób wywnioskować, iż obecnie istniejące obiekty są tożsame z tymi, których te dowody dotyczą. Dopiero ustalenie, kiedy budynki zostały wzniesione i czy zostały wzniesione legalnie, pozwolą na odpowiednie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego. Taka sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy dopełnił też obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnić też przyjdzie skarżącej, że oddalenie jej sprzeciwu z naprowadzonych wyżej przyczyn nie oznacza, że jej stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego co do meritum sprawy, pozbawione jest racji. Jednak sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw w granicach zakreślonych art. 64e p.p.s.a. i uznając za prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., nie ma możliwości odniesienia się do kwestii merytorycznych. Wobec bowiem konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, ocena taka byłaby przedwczesna na obecnym etapie postępowania. Organ odwoławczy, wskazując na zakres, w jakim ponowne postępowanie winno być przeprowadzone, nie przesądził o wyniku sprawy. Oznacza to, że do wszystkich twierdzeń i argumentów skarżącej organy winny się odnieść również w ponownie prowadzonym postępowaniu. Uzupełnienie postępowania we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie, jakkolwiek doprowadzić winno do jednoznacznego ustalenia określonego reżimu prawnego, to jednak nie oznacza to samo w sobie, że doprowadzi do innego aniżeli dotychczasowe rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl