I OSK 133/21

P O S T A N O W I E N I E Dnia 7 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 789/19 w sprawie ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody wyrządzone przez zwierzynę łowną postanawia 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 789/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [z siedzibą] w [...] na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody wyrządzone przez zwierzynę łowną. Sąd I instancji podniósł, że "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [z siedzibą] w [...] (dalej skarżąca) wniosła do WSA w Gdańsku skargę na - wydaną na podstawie art. 46d ust. 1 i art. 46e ust. 1 i 2 oraz art. 48 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2018 r. poz. 2033 ze zm., dalej upł) - decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] (dalej Nadleśniczy) z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2019 r.), orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za szkody wyrządzone przez zwierzynę łowną (jeleń, dzik) w uprawach rolnych, domagając się uchylenia tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach określonych w 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa (art. 3 § 2a ppsa) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na decyzję z [...] sierpnia 2019 r., ustalającą wysokość odszkodowania za szkody wyrządzone przez zwierzynę łowną. Zgodnie z art. 46e ust. 1 upł, właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji. W myśl art. 46e ust. 4 upł, właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest sąd powszechny, właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody, nie zaś sąd administracyjny, z którego kognicji sprawy dotyczące ustalania [wysokości odszkodowania] na podstawie decyzji administracyjnej Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, zostały wyłączone na mocy art. 46e ust. 4 upł (k. 34-36 akt III SA/Gd 789/19). Skargę kasacyjną wywiodła "A" sp. z o.o., reprezentowana przez adw. O.P., która zaskarżając postanowienie z 30 grudnia 2019 r. w całości, zarzuciła postanowieniu naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja Nadleśniczego, określona w art. 46e ust. 1 upł nie należy do właściwości sądów administracyjnych, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 pusa przez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej, 3. art. 46e ust. 4 upł przez błędne przyjęcie, że przepis ten wyłącza kognicję sądu administracyjnego w badaniu wadliwości decyzji administracyjnej, z ostrożności, w razie przyjęcia przez NSA, że decyzja wydana przez Nadleśniczego nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, zarzucono naruszenie: 4. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja Nadleśniczego, określona w art. 46e ust. 1 upł nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a co za tym idzie, nie jest objęte kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne - które to uchybienia proceduralne - każde z osobna, jak też wszystkie łącznie - doprowadziły do odmowy merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez WSA, co miało decydujący wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku; zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 48-55 akt III SA/Gd 789/19). Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], reprezentowany przez r.pr. A.N., który wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie [zwrotu] kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych (k. 70-74 akt III SA/Gd 789/19). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Stosownie zaś do art. 182 § 1 ppsa, skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 90 § 2 ppsa, sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania, bo rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy ponad to, co wynika ze zgromadzonych dokumentów. Art. 90 § 2 ppsa wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 451, uw. 6). W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej), art. 46e ust. 4 upł (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) i art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 pusa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Istota sporu sprowadza się do oceny, czy od decyzji wydanej na podstawie art. 46e ust. 1 upł przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Kwestię tę w sposób kompletny reguluje art. 46e ust. 4 upł, zgodnie z którym właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Ustawodawca zdecydował, że ustalenie odszkodowania w trybie art. 46e ust. 1 upł podlega ocenie sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), lecz właściwy w tym zakresie jest sąd powszechny. O fakcie tym przesądza sformułowanie, że dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego może "wnieść powództwo do sądu" a nie skargę do sądu administracyjnego (odmiennie art. 42da upł - "Na uchwałę Zarządu Głównego przysługuje stronie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej uchwały"). Sądy administracyjne rozpatrują sprawy sądowoadministracyjne w zakresie określonym przez prawo (art. 1 i 2 ppsa i art. 1 § 1 i 2 pusa). Kontrola działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 ppsa) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa) i inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Wprawdzie akt wydany na mocy art. 46e ust. 1 upł jest decyzją, to jednak jej skutki można zwalczać przed sądem powszechnym. Ustawodawca nie wprowadził dwutorowości postępowania sądowego, lecz określił jedną drogę, którą podjąć może podmiot "niezadowolony z decyzji". Tą drogą jest wniesienie powództwa do sądu powszechnego (wyrok SA w Szczecinie z 16.7.2020 r. I ACa 701/19, Lex 3118836). Do przeciwnych rezultatów nie prowadzą regulacje konstytucyjne. Ustrojodawca nie przesądził, że sprawy związane z ustaleniem odszkodowania za szkody łowieckie mają podlegać kognicji sądów administracyjnych. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowany przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne określa ustawa (art. 184 Konstytucji RP), czyli ppsa, pusa, a także ustawy szczegółowe, w tym upł. Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177 Konstytucji RP). Art. 46e ust. 4 upł przesądza, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny. Skarżąca w zaskarżonej decyzji została o tym pouczona. Dodatkowo pismem z 13 września 2019 r. Nadleśniczy prawidłowo wskazał, że od decyzji wydanej na podstawie art. 46e upł nie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tylko powództwo do sądu cywilnego. Sąd I instancji trafnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i dlatego skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Skoro Sąd I instancji nie mógł merytorycznie rozpoznać skargi, to tym samym nie był władny zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), czego też nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż art. 203 i 204 ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała 7 Sędziów NSA z 4.2.2008 r. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).