III OSK 7691/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 135/21 w sprawie ze skargi R.S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 135/21, odrzucił skargę R.S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący, przebywający w Areszcie Śledczym [...], pismem z dnia 17 lipca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia 28 maja 2020 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego składanie przez niego próśb o umożliwienie wykonania kserokopii dokumentów, sposobu rozpatrzenia prośby i daty poinformowania go o decyzji Dyrektora, jako organu właściwego do jego wydania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że kopie dokumentów są mu niezbędne do złożenia ich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawach IV SPP/WR 62/20, IV DK/Wr 118/20. Wniosek złożył do administracji Aresztu Śledczego, a w dniu 29 maja 2020 r. wychowawca oddziału IV poinformował go o odmowie wydania zaświadczenia przez Dyrektora. Dyrektor Aresztu Śledczego [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stwierdził, iż w tej sprawie nie znajduje zastosowania art. 217 § 2 K.p.a., a dodatkowo skarżący nie wskazał przepisu prawa, który obligowałby organ do wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia. Nie wykazał też interesu prawnego do żądania zaświadczenia o wskazanej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 146/20, odrzucił skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. Uznał bowiem, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, gdyż skarga w istocie dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego [...] i załatwienia wniosku osadzonego, mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń i dotyczącego postępowania Dyrektora. Kontrola takiego zachowania nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4184/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący we wniosku z dnia 28 maja 2020 r. zawarł żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego składanie przez niego wniosków o wydanie dokumentów. Ta część wniosku w żaden sposób nie dotyczy zdarzeń związanych z działalnością organu, lecz odnosi się do potwierdzenia faktu dokonywania przez skarżącego określonej czynności. Brak jest zatem podstaw do uznania, że skarga odnosi się jedynie – jak uznał to Sąd pierwszej instancji – do sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego [...], jak i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń, postępowania Dyrektora, a nie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 K.p.a. Konkludując stwierdził, że w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał błędnej analizy wniosku skarżącego oraz nakazał, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonanie szczegółowej analizy żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 28 maja 2020 r. i ocenę, czy w niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., jak również czy żądanie dotyczy potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 K.p.a.). Powołanym na wstępie postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), odrzucił skargę, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Warunkiem uznana skargi za prawidłowo wniesioną jest zatem uprzednie skierowanie przez skarżącego ponaglenia z art. 53 § 2b P.p.s.a. Skarżący takiego ponaglenia nie wystosował do organu wyższego stopnia. Natomiast w dniu 8 czerwca 2020 r. złożył w administracji Aresztu skargę skierowaną do sądu administracyjnego. Dlatego też WSA w Gliwicach uznał, że skarga nie została wniesiona z zachowaniem trybu, o jakim mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. i jako niedopuszczalną odrzucił. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 49 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 ust. 6 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a. polegające na zaniechaniu wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegającego na nieprecyzyjnym opisie przedmiotu zaskarżenia niezawierającego opisu składanych w sprawie środków zaskarżenia, co spowodowało pozbawienie skarżącego możliwości uzupełnienia skargi poprzez wskazanie faktu skierowania pisma z dnia 2 czerwca 2020 r. złożonego organowi adresowanego do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...], które spełniało wymogi ponaglenia, pomimo że okoliczność ta wymagała szczegółowej analizy ze względu na fakt utrudnionej dla skarżącego kwalifikacji zachowania organu polegającego na przekazaniu w formie ustnej decyzji o nieuwzględnieniu jego wniosku oraz zakwalifikowaniu jego wniosku jako podlegającego rozpoznaniu w trybie skargi na działania organów służby penitencjarnej. W rezultacie czego Sąd błędnie zastosował art. 58 §1 ust. 6 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a. przyjmując, że skarżący nie składał w sprawie ponaglenia; 2. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 ust. 6 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie skargi pomimo braku weryfikacji w ramach kontroli sprawowanej przez Sąd w ramach art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kompletności akt organu, pomimo zmiany trybu w jakim miała być rozpoznana sprawa i braku wezwania organu do uzupełniania akt w trybie art. 62 pkt 1 P.p.s.a. w zakresie wszelkiej korespondencji kierowanej przez skarżącego w tej sprawie do organu i w rezultacie naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez orzeczenie na podstawie niekompletnych akt sprawy i braku zastosowania art. 106 § 3 P.p.s.a. pomimo istnienia konieczności wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości w rezultacie odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 P.p.s.a w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a., pomimo że skarżący wniósł skargę po wniesieniu ponaglenia, a zatem winna ona zostać przekazana do rozpoznania. W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych względnie zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wg norm przepisanych, które to koszty w całości nie zostały pokryte przez skarżącego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z pisma skarżącego z dnia 2 czerwca 2020 r. złożonego organowi adresowanego do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...], dotyczącego braku wydania zaświadczenia, o które w niniejszej sprawie wnioskował skarżący oraz dowodu z kopii rejestru przesyłek prowadzonego przez organ zawierającego potwierdzenie złożenia pisma organowi przez skarżącego, ze zobowiązaniem przez Sąd organów do przedłożenia oryginałów urzędowo poświadczonych odpisów tych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej, zawierają usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Warunek ten dotyczy także skarg na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia (art. 37 § 1 K.p.a.). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 K.p.a.). Stosownie do treści art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zatem warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a tym samym warunkiem uznania wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia jest wykazanie, że złożyła ona ponaglenie do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Przy ocenie dopuszczalności skargi nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia. W myśl natomiast art. 49 § 1 P.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli pismem, które podlega uzupełnieniu lub poprawieniu jest skarga, wówczas nieuzupełnienie braków formalnych skargi polega odrzuceniu. Z powyższych przepisów wynika zatem, że Sąd przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy wniesiona skarga nie zawiera braków formalnych. W przypadku, gdy Sąd ustali, iż skarga zawiera braki formalne, wówczas na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a., wzywa stronę wnoszącą skargę do jej uzupełnienia pod rygorem odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zasadnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Skoro bowiem stosownie do treści art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, a ze skargi nie wynikało, że takie ponaglenie strona skarżąca złożyła, to obowiązkiem WSA w Gliwicach było wezwanie skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez nadesłanie ponaglenia złożonego do organu administracji publicznej w trybie art. 37 K.p.a. przed wniesieniem skargi do sądu. WSA w Gliwicach, z uwagi na fakt przebywania skarżącego w Areszcie Śledczym, mógł jednocześnie wystąpić do organu administracji o uzupełnienie akt administracyjnych poprzez udzielenie informacji czy skarżący złożył w administracji Aresztu ponaglenie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dopuścił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej na okoliczność złożenia przez skarżącego ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo skarżącego z dnia 2 czerwca 2020 r. nazwane "skargą" stanowi w istocie ponaglenie. Z analizy tego pisma wynika, że zostało ono złożone do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...], a zatem organu wyższego stopnia nad Dyrektorem Aresztu [...]. Skarżący w jego treści opisał przebieg postępowania oraz wyraził wątpliwości co do prawidłowości załatwienia jego wniosku z dnia 28 maja 2020 r. o wydanie zaświadczenia. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Tym samym odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. należało uznać za niezasadne, gdyż skarga winna zostać rozpoznana merytorycznie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w zakresie żądania zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Skoro bowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę, a więc kończącego postępowanie w sprawie, to brak jest podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.