III SAB/Wr 410/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 18 grudnia 2019 r. II. stwierdza, że bezczynność , o której mowa w pkt I wyroku , ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącej , o którym mowa w pkt I wyroku , w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 ( słownie : tysiąc pięćset ) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem A. Z. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżąca) z dnia 18 grudnia 2019 r. adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku zostały załączone wymagane dokumenty: - kserokopia dokumentu podróży, - zdjęcia, - załącznik nr 1 wypełniony przez pracodawcę, - kserokopia oświadczenia, - wpis do CEIDG, - druk ZUS ZUA, - umowa o pracę, - potwierdzenie nadania numeru Pesel, - umowa najmu mieszkania, - pełnomocnictwo wraz z opłatą, - orzeczenie lekarskie, - potwierdzenie wniesienia opłaty za wydanie zezwolenia. Strona złożyła również odciski linii papilarnych. W dniu złożenia wniosku, organ pismem poinformował stronę, że na jej wniosek zostało wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP , a przewidywany termin zakończenia postępowania ustalono na dzień 18 października 2020 r. Organ wskazał, że przedłużony termin rozpatrzenia wniosku wynika z konieczności sprawdzenia złożonych dokumentów oraz możliwości udzielenia zezwolenia, ponadto przed organem prowadzonych jest jednocześnie duża liczba postępowań. Wojewoda poinformował wnioskodawczynię, że jej pobyt na terytorium RP od momentu złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, jest legalny. Pismem z dnia 29 maja 2020 r. strona wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego , a 3 lipca 2020 r. zwróciła się pismem do organu o wyznaczenie nowego inspektora do prowadzenia sprawy. Następnie, pismem z 17 lipca 2020 r. pełnomocnik strony ponownie wniósł o wszczęcie postępowania. Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. strona wniosła ponaglenie. Pierwsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował w dniu 4 lutego 2021 r. , przekazując Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców wskazane ponaglenie z tym uzasadnieniem, że jest ono zasadne, jednak sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków jakie wpływają do organu. W tym samym dniu, organ działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020r., poz. 35), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejnym pismem z dnia 4 lutego 2021 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego określonym na dzień 4 maja 2021 r. i jednocześnie wezwał do złożenia dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce oraz oświadczenia o ilości osób pozostających we wspólnym gospodarstwem ze stroną. Pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu: 26 stycznia 2021 r.) skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 18 grudnia 2019 r. Skarżąca domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji, zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz zasądzenie na jej rzecz kwoty 3.000,00 zł (słownie: trzy tysiące złotych) rekompensaty. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wywodziła, że 18 grudnia 2019 r. złożyła wniosek, który to w ustawowym terminie nie został rozpatrzony przez organ. Zdaniem skarżącej, Wojewoda nie podjął żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku, pomimo pism, które kierowała do organu celem wszczęcia postępowania. W dniu 21 grudnia 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie, jednak nie otrzymała żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu złożenia przez skarżącą wniosku, została ona poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie oraz wskazany został przewidywany termin zakończenia postępowania określony na dzień 18 października 2020 r. Tym samym pisma strony kierowane do organu "o wszczęcie postępowania" należy uznać za zupełnie niezasadne. Jednocześnie organ podkreślił, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Niezasadny jest również, zdaniem Wojewody, wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, zważywszy na obiektywne uwarunkowania związane z działalnością organu. Pismem z dnia 17 maja 2021 r. (data wpływu 19.05.21r.) skarżąca rozszerzyła skargę o zarzut przewlekłości postępowania. Powyższe pismo zostało, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III, wyodrębnione jako nowa skarga na przewlekłość postępowania , zarejestrowana pod sygnaturą III SAB/Wr 1280/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "bezczynności" w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). jako "nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca ,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że mamy w niej do czynienia z bezczynnością organu. Z materiału aktowego analizowanej sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez skarżącą wniosku, tj. od dnia 18 grudnia 2019r. organ przez 13 miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie, nie zareagował ani na trzy pisma strony z prośbą o wszczęcie postępowania, ani na ponaglenie. Pierwsza czynność została podjęta przez organ w dniu 4 lutego 2021 r., kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. jak i pismo informujące o zakończeniu postępowania do 18 października 2020 r. Czynnością tą było: - przekazanie ponaglenia Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców, - wystąpienia organu z wnioskiem do właściwych służb o przekazanie informacji czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, - poinformowanie strony o nowym przewidywanym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 4 maja 2021 r. Jednak Sąd wskazuje, że takie wezwania cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu, zwłaszcza, że złożyła wniosek osobiście. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Dotyczy to również zasięgnięcia informacji o cudzoziemcu od właściwych służb. Sporządzenie takiego pisma, które wymaga wpisania do szablonu jedynie danych cudzoziemca jawi się jako proste i szybkie do wykonania, jednak w badanej sprawie zostało wysłane czternaście miesięcy po wpłynięciu wniosku. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad roku od jego wpłynięcia, pomijając zupełnie wniesione kolejne pisma i ponaglenie. Należy mieć na uwadze bardzo długi termin jaki pierwotnie wyznaczył sobie organ na załatwienie sprawy. Następnie również się z niego nie wywiązał, nie podjął w tym czasie żadnej czynności , a 4 lutego 2021 r. ponownie przedłużył termin. Z akt wynika także, że złożone przez stronę ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art. 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącej ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią zatem usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Tym samym należało oddalić dalej idącą skargę w zakresie pozostałej wnioskowanej kwoty sumy pieniężnej (pkt V sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku)