I SA/Bd 390/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Olesińska Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiące kwiecień i maj 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] Skarżąca wnioskiem z dnia [...]. wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020r. Decyzjami z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a.") w zw. z art. 31 zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm. – dalej "ustawa COVID-19") umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...]. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek odpowiednio za kwiecień i maj 2020r. W uzasadnieniach decyzji organ przywołał treść art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID-19 oraz stwierdził, że umorzeniu podlegają tylko składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej i nieopłacone. Z uwagi na to, że do dnia [...]. nie wpłynęła do ZUS deklaracja rozliczeniowa za miesiąc kwiecień i maj 2020r. brak było podstaw do zwolnienia z opłacania składek. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020r. Pismem z dnia [...]. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie spraw dotyczących zwolnienia z opłacania składek za miesiąc kwiecień i maj 2020r. podnosząc, że nieterminowe złożenie deklaracji rozliczeniowych spowodowane było problemami rodzinnymi związanymi z chorobą mamy. Skarżąca stara się składać deklaracje przez profil PUE ZUS, ale czasem jest problem z internetem i nie da się wysłać dokumentów. Decyzją z dnia [...]. ZUS działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres kwiecień i maj 2020r. W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 i art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za kwiecień i maj 2020r. nie później niż do dnia [...]. Organ ustalił, że deklarację oraz imienne raporty miesięczne należne za kwiecień 2020r. skarżąca złożyła [...]. natomiast za maj 2020r. – [...]. W konsekwencji, zdaniem organu, skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres kwiecień i maj 2020r. W skardze do Sądu strona podniosła, że nieterminowe złożenie deklaracji rozliczeniowych nastąpiło z powodu problemów rodzinnych oraz powtarzających się kłopotów z wysłaniem ich za pomocą ZUS-PUE. Dostarczanie dokumentów bezpośrednio do placówki ZUS było utrudnione w związku z sytuacją spowodowaną COVID, która trwa do dziś. Skarżąca podała, że coraz trudniejsza sytuacja na rynku spowodowana COVlD-19 zmusi ją do zamknięcia działalności bądź do zwolnienia pracownika, ponieważ nie jest w stanie zapłacić zaległych składek z powodu bardzo dużego spadku obrotów. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz zwolnienie jej z opłacenia zaległych składek, wskazując, że zwolnienie z opłacenia choć w małym stopniu odciążyłoby finanse jej firmy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wstępnie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wskazać należy, że Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, a także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poza tym, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje według podanych kryteriów stwierdzić należy, że naruszają ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Kontroli sądu poddana została decyzja z dnia [...]., którą ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r., odmówił skarżącej prawa do zwolnienia. Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, że wcześniejszymi decyzjami, wydanymi w dniu [...] r. (organ wydał osobne decyzje za kwiecień i maj) ZUS umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie ww. wniosku jako bezprzedmiotowe, wobec braku złożenia deklaracji za wskazane okresy. Tymczasem orzekając ponownie, wskutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy te decyzje, o czym świadczy fakt powołania w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednocześnie w jego sentencji odmówił Skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiące kwiecień i maj 2020r., co świadczy o merytorycznym rozpoznaniu wniosku. W tym miejscu wyjaśnić zatem należy, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy i kończy sprawę w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Zdaniem Sądu, ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w wyniku którego ZUS przyjął, że żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym i nie pozwala na jego umorzenie z tego powodu. W takiej sytuacji, z zasady należy wydać decyzję merytoryczną, odmawiającą uwzględnienia wniosku, a nie umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wskazać ponownie należy, że z zaskarżonej do Sądu decyzji ZUS wynika, że organ ten działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, jednocześnie odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres kwiecień i maj 2020r. Podstawą odmowy przyznania prawa do zwolnienia z opłacania składek był przepis art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Podkreślenia jednak wymaga o czym była już mowa wcześniej, że decyzjami wydanymi w dniu [...] r. (odrębnymi decyzjami za kwiecień i maj) ZUS umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie ww. wniosku jako bezprzedmiotowe, wobec braku złożenia deklaracji za wskazane okresy. Zatem ZUS orzekając pierwotnie wydał rozstrzygnięcie proceduralne, o charakterze formalnym, natomiast orzekając w drugiej instancji, na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z jednej strony utrzymał w mocy decyzje umarzające jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku skarżącej, z drugiej natomiast, orzekł merytorycznie o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Taka formuła rozpoznania wniosku skarżącej i podjęte rozstrzygnięcia są wewnętrznie sprzeczne i wadliwe, wobec czego należy je wyeliminować z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga, że art. 105 § 1 k.p.a, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy wszczęte już postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, tj. gdy, ogólnie ujmując, przestał istnieć przedmiot postępowania, tj. gdy w toku postępowania wystąpiła przeszkoda do rozpatrzenia sprawy mająca charakter trwały i nieusuwalny (na przykład wycofano wniosek). W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż przedmiot postępowania nadal istnieje, bowiem skarżąca jest zainteresowana zwolnieniem z obowiązku opłacania składek za wskazany we wniosku okres. Dlatego niedopuszczalne było orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość, jednocześnie uzasadnione argumentami wskazującymi na niespełnienie warunków do zwolnienia, czyli nieadekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej. Organ rozpoznając wniosek skarżącej winien w przypadku spełnienia przesłanki, uzasadniającej zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek za kwiecień i maj 2020r. wydać informację na podstawie art. 13zq ust. 5 ustawy COVID-19, bądź w przypadku braku spełnienia przesłanek, wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Z podanych względów, zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzje naruszają przepisy art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Wskazać również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.). Ponownie prowadząc postępowanie organ winien uwzględnić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali. Przez ten pryzmat należy również postrzegać obowiązek wynikający z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, z którego treści wynika, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za kwiecień i maj 2020r. nie później niż do dnia [...]., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W kontekście rozpoznawanej sprawy szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Powyższe uwagi są istotne, bowiem ZUS ponownie prowadząc postępowanie winien mieć również na uwadze okoliczność, że wniosek o przyznanie zwolnienia z opłacania należnych składek wpłynął do organu [...]., natomiast obowiązek przesłania stosownych deklaracji rozliczeniowych mijał z dniem [...]., a decyzje zostały wydane [...]. W tej sytuacji, bierność organu w poinformowaniu strony o konieczności złożenia wraz z wnioskiem również deklaracji, należy ocenić negatywnie. W rezultacie, złożenie przez stronę deklaracji za miesiąc kwiecień 2020r. w dniu [...]. oraz za maj 2020r. w dniu [...]., nie powinno stanowić przeszkody do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za wskazane miesiące. W ocenie Sądu, mając na uwadze, że stosowanie przepisów ustawy o COVID-19 powinno następować z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek, brak poinformowania strony o nie złożeniu deklaracji rozliczeniowych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje z dnia [...].