II GSK 1211/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 259/21 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2020 r. nr 88/2020/COR w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakrywania nosa i ust 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 1 października 2020 r. nr 4970.2020, 3. odstępuje w całości od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 7 września 2021 r., II SA/Bd 259/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi S. W., uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 1 października 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakrywania ust i nosa. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 1 października 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm. – dalej u.z.z.z.ch.) w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz w związku z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1356 z późn. zm.), wymierzył S. W. karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19, tj. naruszenie obowiązku zakrywania nosa i ust. Fakt naruszenia obowiązku wynikał z przedłożonej notatki urzędowej Komendanta Komisariatu. Organ administracji publicznej wymierzając karę w wysokości 15 000 zł nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż waga naruszenia prawa zachowaniem strony nie jest znikoma. Uznał również, że kara w wysokości 15 000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania S. W., decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że celem nałożenia kary pieniężnej jest nie tylko zniechęcenie strony do dalszego podejmowania działań w przedmiotowym zakresie, ale ma również pełnić funkcję represyjną, stanowiąc dość poważną dolegliwość finansową. Miarkując zatem wymiar kary pieniężnej w dopuszczalnym zakresie od 5 000 do 30 000 zł organ przyjął, że adekwatną dolegliwością będzie określenie wysokości kary na kwotę 15 000 zł. Skargę na ww. decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. W., zarzucając przede wszystkim naruszenie art. 31 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów ograniczających wolności i prawa obywatela nie wprowadzonych ustawą, a aktem niższej rangi, art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów ograniczających wolność obywatela do poruszania się po terytorium RP, § 19 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz § 24 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 46b pkt 12 i art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust 3 pkt 1 u.z.z.z.ch. Stosownie do art. 46a u.z.z.z.ch, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei zgodnie z art. 46b pkt 12 u.z.z.z.ch. w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Zgodnie zaś z art. 46b pkt 4 u.z.z.z.ch. w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia oraz w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w rozporządzeniu można ustanowić m. in. obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Powołane wyżej przepisy stanowiły prawną podstawę wydanego w dniu 19 czerwca 2020 r. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a następnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Stosownie do § 19 ust. 1 pkt 2 lit. d pierwszego rozporządzenia i § 24 ust. 1 pkt 2d kolejnego rozporządzenia, do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ust i nosa m.in. w miejscach ogólnodostępnych, w tym w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach). Stosownie do art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 30 000 zł., zaś w myśl art. 48a ust. 1 pkt 5 u.z.z.z.ch., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 10 000 zł. Ograniczenia, nakazy i zakazy zostały nałożone na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z.ch., przy czym zgodnie z art. 46a w zw. z art. 46b pkt 4 ustawy, obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów można nałożyć jedynie na osoby chore i podejrzane o zachorowanie, zaś zgodnie z art. 46a w zw. z art. 46b pkt 12 u.z.z.z.ch. nakaz dotyczy określonego sposobu przemieszczania się. Sąd I instancji stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym uregulowanym cytowanymi rozporządzeniami RM, obowiązek zakrywania nosa i ust ma charakter powszechny, w związku z tym wykracza poza ustawową delegację, zaś nakaz określonego sposobu przemieszczania się odnosi się w szczególności do zachowania dystansu społecznego. W tym znaczeniu, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 92 1 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem rozporządzenie wykonawcze wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej, ponieważ nie może jej uzupełniać, rozbudowywać ani modyfikować (por. Tuleja P. (red.). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r., strona 301 - 302 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut ustanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. na podstawie wadliwego przepisu blankietowego. Sąd stwierdził przy tym, że postępowanie dowodowe wymaga podjęcia dodatkowych czynności i wyjaśnień okoliczności budzących wątpliwości . W ocenie Sądu, organy inspekcji sanitarnej nie przeprowadziły właściwe postępowania dowodowego, czyli nie wykonały obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a zatem nie spełniły wymogu dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej organ oparł się wyłącznie na treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji w dniu 6 sierpnia 2020 r. Notatka ta została przekazana do powiatowego inspektora sanitarnego 7 sierpnia 2020 r. Organ I instancji nie podjął zaś innych czynności, zmierzających do własnego ustalenia, czy były inne dowody świadczące o tym, że skarżący wszedł do sklepu bez maseczki i zignorował prośbę sprzedawczyni o jej założenie. Przedmiotem oceny jest przede wszystkim ustalenie, czy doszło do naruszenia obowiązku zakrywania nosa i ust. Sąd I instancji podkreślił, że jakkolwiek okoliczności sprawy związane z agresywnym zachowaniem skarżącego zasługują na najwyższe potępienie, to przedmiotem oceny jest nałożenie kary pieniężnej za brak osłony nosa i ust. Inne elementy mogły mieć wpływ na wymiar kary i ocenę, czy doszło do nadużycia prawa. W skardze kasacyjnej Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy zaskarżył ww. wyrok w całości, podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, tj. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z 1 października 2020 r., mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był w pełni wystarczający i niebudzący wątpliwości, a tym samym stanowił podstawę do wydania decyzji w następstwie szczegółowego ustalenia stanu faktycznego, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na podstawie jakich konkretnie okoliczności Sąd I instancji uznał, że organ nie weryfikował powodu braku posiadania maseczki ochronnej oraz innej osłony twarzy i nosa i oparł się jedynie na przesłanej przez Policję notatce sporządzonej w powyższym zakresie przez J. M. oraz braku wyjaśnienia w jaki sposób naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. miało determinować treść rozstrzygnięcia, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności przeprowadzonego postępowania administracyjnego, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez Sąd I instancji, że przed wydaniem decyzji organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, w szczególności nie wyjaśnił przyczyn, dla których S. W. nie posiadał zakrycia twarzy i nosa i wszedł bez maseczki do sklepu. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że nie zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a jej zarzuty sprowadzają się do próby wykazania, że wbrew ocenie Sądu I instancji zebrany przez organ materiał dowodowy był w pełni wystarczający i niebudzący wątpliwości, a tym samym stanowił podstawę do wydania decyzji w następstwie szczegółowego ustalenia stanu faktycznego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że podstawą prawną wydania wyroku przez Sąd I instancji było stwierdzenie naruszenia przepisów prawa procesowego. Sąd ten stwierdził naruszenie przez organy wydające orzeczenia przepisów regulujących obowiązki organu w zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji stwierdził naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak poczynienia własnych ustaleń odnośnie do stanu faktycznego i oparcie się wyłącznie na notatce służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji. W konsekwencji stwierdzenia naruszenia przepisów dopełnienia, Sąd I instancji, działając na podstawie prawnej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut braku własnych ustaleń i oparcia się przez organy inspekcji sanitarnej przy wydawaniu decyzji wyłącznie na notatce służbowej funkcjonariusza Policji, wobec poczynionych przez WSA konstatacji odnośnie do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia, nie uzasadniał uchylenia kwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przeprowadzając wszechstronną analizę materialnoprawnej podstawy wydania zaskarżonych Sąd I instancji doszedł do przekonania, że rozporządzenie Rady Ministrów dniu 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wprowadzając obowiązek zakrywania nosa i ust (m.in. w obiektach i placówkach handlowych) zostało wydane z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem wykraczało poza granice upoważnienia ustawowego. Oznacza to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nic innego jak uznanie, że ziściła się przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj., że decyzje poddane kontroli sądu administracyjnego zostały wydane bez podstawy prawnej. Sąd I instancji uznał jednak, że "przedstawione natomiast uwagi dotyczą etapu subsumpcji, który realizuje się w następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, w następstwie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego". Tym samym Sąd I instancji odstąpił od rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzenie przez sąd w toku kontroli legalności decyzji administracyjnej, że została ona wydana bez podstawy prawnej nie uzasadnia zastosowania przez ten sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skutkiem stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku jest bowiem nakaz prowadzenia dalszych czynności wyjaśniających (dowodowych) w ramach postępowania administracyjnego, które nie mogą doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu braku realizacji obowiązku zakrywania nosa i ust, skoro konstytucyjność tego obowiązku została jednoznacznie podważona przez sąd. Pozostaje to przy tym w sprzeczności z zasadami ekonomiki procesowej, sąd administracyjny powinien bowiem dążyć do definitywnego załatwienia sprawy administracyjnej bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Tym samym za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, tj. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z 1 października 2020 r. Jednak zasadność tego zarzutu nie może wywołać rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi jak tego oczekiwał skarżący kasacyjnie organ. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, Sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy daje możliwość oceny legalności decyzji objętej skargą. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku odnośnie do materialnej podstawy kontrolowanej decyzji i argumenty przedstawione przez Sąd I instancji przyjmuje jak własne. Wymierzając karę pieniężną w podstawie prawnej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego powołano się na art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 12 u.z.z.z.ch. oraz § 19 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Tymczasem podstawy prawnej nie mógł stanowić ani też współstanowić przywołany przepis rozporządzenia. Ustanowiony na jego gruncie obowiązek zakrywania ust. i nosa przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego w środkach publicznego transportu zbiorowego, w miejscach ogólnodostępnych, w tym w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach) po pierwsze, nie znajdował uzasadnienia - gdy chodzi o prawną podstawę jego wprowadzenia - w upoważniającym do wydania rozporządzenia wykonawczego przepisie art. 46b u.z.z.z.ch., albowiem w relacji do przypisanego stronie naruszenia tego obowiązku, upoważnienie dotyczące możliwości wprowadzenia w drodze rozporządzenia obowiązku zakrywania ust. i nosa w miejscach ogólnodostępnych zostało uchwalone dopiero ustawą nowelizującą z dnia 28 października 2020 r., z mocą obowiązującą od 29 listopada 2020 r., zaś po drugie naruszał konstytucyjną wolność poruszania się po terytorium RP bez żadnych ograniczeń wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy. W konsekwencji podstawy prawnej pozbawione było nałożenie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku. Stwierdzając, że wydane rozstrzygnięcia zostały wydane bez podstawy prawnej, gdyż przywołane przez organy administracyjne przepisy przez swą ułomność nie mogły nią być, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia ich nieważności. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości, a następnie rozpoznając skargę, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 1 października 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego z uwagi na charakter ostatecznego rozstrzygnięcia.