II SA/Lu 306/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego B. J. K. i L. K. Spółki Jawnej w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Przedsiębiorstwa Budowlanego B. J. K. i L. K. Spółki Jawnej w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez Przedsiębiorstwo Budowlane [...] Spółka jawna J. i L. K. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2020 r. ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]/ul. B. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, spowodowanego jej podziałem na 14 działek. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa decyzja została odebrana przez osobę upoważnioną (pieczęć spółki wraz z podpisem osoby kwitującej w imieniu spółki odbiór korespondencji) w dniu [...] października 2020 r., czego dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji zawierającej w/w decyzję. Określony zatem artykułem 129 § 2 kpa 14 dniowy termin do wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) upłynął w dniu [...] listopada 2020 r. (piątek). Tymczasem, odwołanie od powyższej decyzji sporządzone zostało w dniu [...] grudnia 2020 r. i nadane w placówce pocztowej dopiero w dniu [...] grudnia 2020 r., czego dowodem jest data stempla pocztowego widniejąca na kopercie. Kolegium zaznaczyło przy tym, że wprawdzie w dniu [...] listopada 2020 r. skarżąca wniosła do Prezydenta Miasta L. pismo z zastrzeżeniami do operatu szacunkowego, które przesłane zostało do niego jak odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2020 r., jednak pismem z dnia [...] listopada 2020 r. zostało zwrócone organowi I instancji ze wskazaniem, iż wspomniane pismo nie stanowi odwołania. Zdaniem organu odwoławczego zatytułowane zostało przez stronę jako "Zastrzeżenia do operatu szacunkowego", nie zaś odwołanie i zawiera wyłącznie zarzuty dotyczące sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości. Nie zawiera natomiast jakichkolwiek zarzutów dotyczących decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o w/w wycenę. Nie zawiera także oznaczenia decyzji administracyjnej ustalającej opłatę, zaś jego adresatem nie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, lecz Prezydent Miasta L.. Kolegium zwróciło uwagę, że pismo o takim samym charakterze i treści (zastrzeżenia do operatu szacunkowego) jak wyżej wskazane, spółka złożyła również w lipcu 2020 r. (data widniejąca na piśmie: [...] lipca 2020 r., wpływ do organu: [...] lipca 2020 r.) w toku prowadzonego postępowania. Pismo spółki z dnia [...] listopada 2020 r. zatytułowane "Zastrzeżenia do operatu szacunkowego" stanowi przedruk wcześniejszego pisma o tym samym tytule, zawierającym uwagi do wyceny nieruchomości, nie zaś zarzuty do decyzji wydanej w oparciu o kwestionowane ustalenia operatu szacunkowego. Kolegium przekonywało, że już wcześniej skarżąca składała odwołanie od innej decyzji Prezydenta Miasta L. wskazując w nim (poza samym tytułem "odwołanie"), również organ odwoławczy oraz konkretne zarzuty na podstawie kpa i ustawy o gospodarce nieruchomościami, co ponad wszelką wątpliwość tylko potwierdza, że pismo z dnia [...] listopada 2020 r. nie stanowiło odwołania lecz jedynie spóźnione (złożone już po zakończeniu postępowania) zarzuty i uwagi do operatu szacunkowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Budowlane [...] spółka jawna zarzucili postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażące naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 kpa poprzez uznanie, że w okolicznościach sprawy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy - już po wydaniu decyzji wniosła pismo datowane na dzień [...] listopada 2020 r., z którego wyraźnie wynikało, że nie zgadza się dokonaną wyceną - a tym samym wydaną decyzją i pomimo - że organ miał wątpliwości co do treści pisma - nie wezwał skarżącej do jasnego określenia swojego stanowiska, uznał natomiast, że składając wyjaśnienie w sprawie pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Spółka wniosła odwołanie w sprawie. Według skarżącej naruszono również art. 128 kpa poprzez uznanie, że pismo wniesione w dniu [...] listopada 2021 r. nie jest odwołaniem, albowiem nie zawiera cech odwołania podczas, gdy wniesione zostało w terminie do złożenia odwołania, a ponadto wynika z niego, że nie zgadza się z treścią dokonanej wyceny, tym samym z wydaną decyzją oraz wniesione zostało do konkretnej sprawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jest oczywiste, że spór koncentruje się na ustaleniu, jaki właściwie charakter prawny ma pismo z dnia [...] listopada 2020r. , które złożone w tym samym dniu przez skarżącą, a nazwane jako "zastrzeżenia do operatu szacunkowego", zdaniem organu należy traktować jako stanowisko w sprawie, natomiast przez skarżącą jako odwołanie od decyzji [...] października 2020r. Bez wątpienia uznanie, że wspomniane pismo, jako złożone w terminie na złożenie odwołania i w taki sposób traktowane, oznacza wadliwość rozstrzygnięcia. Trudno oczywiście odmówić racji Kolegium, które wskazuje, że wspomniane pismo adresowane jest do Prezydenta Miasta L. i nie podaje oznaczenia decyzji, w istocie ograniczając się do zarzutów wobec sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zauważyć jednak należy, co też podniesiono w skardze, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje szczególnych wymogów co do formy i treści odwołania od decyzji. Art. 128 kpa jasno stanowi, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, nie wymaga również szczególnego sformułowania niezadowolenia. Również w doktrynie podkreśla się, że odwołanie jest "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym", strona odwołująca się "nie jest zobowiązana uzasadniać swojego żądania, ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie" ( A. Wróbel, Komentarz do art. 128, Nb 3 i 4, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 5. wyd., Warszawa 2013, s. 751-752). Jest jasne, że ten wyraz względnego niesformalizowania sporządzenia odwołania ma służyć ochronie interesów prawnych podmiotu odwołującego się, gdyż na etapie postępowania administracyjnego nie ma przymusu korzystania z pełnomocników zawodowych, profesjonalnych. Przyjęto zatem rozwiązanie w którym sam fakt udokumentowanego "zasygnalizowania" przez adresata decyzji, odwoływania się od decyzji, przez doręczenie odpowiedniego pisma/odwołania, uruchamia tok instancji, przejście sprawy od organu I instancji do organu II instancji, po to, aby organ II instancji po raz drugi zastosował w danej sprawie prawo i porównał wynik tego aktu z treścią decyzji wydanej przez organ I instancji, a następnie wydał rozstrzygnięcie korzystając z kompetencji zawartych w art. 138 kpa. Na tle tego przepisu w orzecznictwie wielokrotnie już wyrażano pogląd, według którego wniesienie przez stronę postępowania w terminie otwartym na złożenie środka zaskarżenia od decyzji nieostatecznej pisma procesowego w którym wyrażone zostaje w jakikolwiek sposób niezadowolenie z działań organu, powinno skutkować potraktowaniem pisma jako odwołanie, ewentualnie podjęciem przez organ działań mających na celu wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony. Takie też stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1996 r. III ARN 14/96 OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16 ), przekonując, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. W doktrynie podkreśla się też, że nie tylko wady prawne decyzji, ale również wszelkiego rodzaju "niezadowolenie" strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania. Skoro postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019r. I OSK 3332/18 i 24 sierpnia 2010 r. I OSK 1428/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Pisma stron powinny być przy tym interpretowane tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego, organ winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r. I OSK 202/10 opubl. w CBOSA ). Na tle rozpoznawanie sprawy powyższe uwagi mają zastosowanie tym bardziej, jeśli zważyć, że w przedmiotowym piśmie umieszczono sygnaturę decyzji organu I instancji, sam zaś Prezydent Miasta L. przekazując je pismem z [...] listopada 2020r. nie miał wątpliwości co do jego charakteru prawnego, jednoznacznie określając go jako odwołanie od decyzji z [...] października 2020r. Nie sposób także uznać, jak chce Kolegium, że w piśmie nie wskazano zarzutów co do decyzji, ograniczając się do zarzutów co do prawidłowości operatu szacunkowego. Przecież ustalenie opłaty adiacenckiej z powodu podziału nieruchomości o której mowa w art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2020r. poz. 1990 ) zgodnie z art. 146 ust.1a do którego odsyła art. 98a ust.1 następuje właśnie po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, która jest kluczowym dowodem. Wadliwie sporządzony operat szacunkowy, na którym organ I instancji oparł decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej skutkuje tym, że w istocie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeśli zatem pismo z [...] listopada 2020r. wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla strony, organ odwoławczy mając zastrzeżenia co do jego charakteru prawnego powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie jego treści. Tylko takie postępowanie organu mogłoby zostać uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 9 kpa. Zgodnie z treścią art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Art. 9 kpa stanowi natomiast, iż organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymogom tym nie sprostało. Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.