II GW 48/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Prezydentem Miasta Radomia w przedmiocie zawiadomienia o zbyciu pojazdu postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Radomia jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Pismem z [...] maja 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Prezydentem Miasta Radomia przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku złożonego przez A. Sp. z o.o. w W. w sprawie zawiadomienia o zbyciu 15 pojazdów, zarejestrowanych w Urzędzie Miasta Radomia. Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że Prezydent Miasta Radomia przesłał mu zawiadomienie A. Sp. z o.o. w W. o zbyciu pojazdów jako organowi właściwemu. Zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy, zawiadomienie o zbyciu pojazdu dokonane przez A. Sp. z o.o. w W., jako czynność materialno-techniczna niestanowiąca rozstrzygnięcia w sprawie rejestracji winna być dokonana przez organ, przed którym pojazd został zarejestrowany i gdzie znajdują się akta przedmiotowego pojazdu, tj. przez Prezydenta Miasta Radomia. To właśnie ten organ rejestrujący winien mieć przede wszystkim wiedzę o takim zdarzeniu jak zbycie pojazdu u niego zarejestrowanego. Dlatego też zbywca pojazdu prawidłowo złożył w Urzędzie Miejskim w Radomiu stosowne zawiadomienie dopełniając ustawowego obowiązku, o którym mowa w art. 78 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110; dalej "p.r.d."). W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Radomia wniósł o wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. w W.. Jego zdaniem, skoro ustawodawca nie sprecyzował w art. 78 ust. 2 p.r.d., że właściciel pojazdu jest obowiązany zawiadomić o nabyciu lub zbyciu pojazdu starostę właściwego ze względu na miejsce ostatniej rejestracji pojazdu, to przy ustalaniu starosty właściwego do załatwienia powyższej sprawy należy wziąć pod przepisy ogólne dotyczące właściwości organów zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz .U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.")., w szczególności jego art. 21 § 1 pkt 3. Prezydent Miasta Radomia wskazał, że za powyższym stanowiskiem przemawia również regulacja zawarta w art. 140mb pkt 2 p.r.d., zgodnie z którą nakładana jest kara na właściciela pojazdu, który nie zawiadomił starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Organ ten powołał się również na fakt, że od dnia wejścia w życie kar administracyjnych za niedopełnienie obowiązków zgłoszenia nabycia lub zbycia pojazdu, nie ma przeszkód technicznych, aby w dedykowanym do realizacji zadań przez organy rejestrujące systemie POJAZD, odnotowane zostało zbycie pojazdu przez organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania zbywcy, nawet w przypadku gdy jest to inny organ, niż ten który dokonał jego rejestracji. Tym samym informacja o zbyciu pojazdu jest przekazywana do Centralnej Ewidencji Pojazdów i zapewnia aktualność danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu. Wskazał także na wydaną [...] kwietnia 2021 r. dla Prezesa Stowarzyszenia FORS opinię Ministerstwa Infrastruktury. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Prezydentem Miasta Radomia w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdów, które zostało złożone przez A. Sp. z o.o. w W.. Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład rozpoznający niniejszy wniosek z podziela pogląd zaprezentowany m.in. w postanowieniu NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 97/20. Przyjmując argumentację zawartą w tym postanowieniu, na wstępie trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 pkt 4 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie, że owo przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1p.r.d., właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 p.r.d.). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożonego sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o zbyciu pojazdu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art. 20) nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane. W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdów jest Prezydent Miasta Radomia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.