II GSK 755/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Gryfińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1144/20 w sprawie ze skargi Powiatu Gryfińskiego na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Powiatu Gryfińskiego 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 24 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1144/20, oddalił skargę Powiatu Gryfińskiego (dalej: skarżący, Powiat) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: organ odwoławczy, GDDKiA) z [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 26 lipca 2019 r., uzupełnionym pismami z 12 sierpnia oraz 26 września 2019 r., Starosta Powiatu w Gryfinie wystąpił do GDDKiA Oddział w Szczecinie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w km 12 + 703 (strona lewa) z drogi krajowej nr 31 na działkę nr [...], w obrębie Daleszewo gm. Gryfino wraz z likwidacją istniejącego zjazdu indywidualnego w km 12 + 612 (strona lewa) z drogi krajowej nr 31 na działkę nr [...]. Decyzją z [...] października 2019 r. Dyrektor Oddziału GDDKiA w Szczecinie (organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej cyt. jako: u.d.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) odmówił wyrażenia zgody na lokalizację nowego i likwidację istniejącego zjazdu. Zaskarżoną decyzją Dyrektor GDDKiA utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że planowany zjazd publiczny do działki nr [...] znajdowałby się na obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 31 z drogą powiatową do miejscowości Chlebowo oraz Dębce, a także w obrębie przekraczania jezdni przez dzikie zwierzęta (znak A-18b umieszczony w km 12 + 795 strona lewa) oraz w miejscu o znacznym natężeniu ruchu drogowego, które zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu przygotowanym przez [A.] Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, wynosiło w 2015 r. 7512 pojazdów na dobę. W ocenie organu lokalizacja planowanego zjazdu publicznego może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego na wskazanym obszarze, co uzasadniało odmowę uwzględnienia wniosku. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym i opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. decyzja o odmowie lokalizacji (zgody na budowę lub przebudowę) zjazdu z drogi ma charakter uznaniowy, a granice ww. uznania określone są przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. Istotne znaczenie mają również wymogi dotyczące bezpieczeństwa oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, na które wskazuje ustawodawca w cyt. przepisie. Droga krajowa nr 31 na analizowanym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych (droga klasy G) i winna zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom tej klasy, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. WSA wskazał, że – zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124; dalej cyt. jako: rozporządzenie z 2 marca 1999 r.) – zasadniczą przesłanką odmowy uwzględnienia wniosku było umiejscowienie zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania. W ocenie sądu pierwszej instancji prawidłowo organ odwoławczy, mając na względzie również charakter działalności planowanej przez Powiat na działce nr [...] (baza transportowa dla samochodów ciężarowych), odmówił zgody na lokalizację planowanego zjazdu publicznego wskazując na potencjalne zagrożenia w ruchu drogowym, wynikające z usytuowania projektowanego zjazdu w odległości 139 m od istniejącego skrzyżowania drogi krajowej 31, tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania wyznaczonego znakiem ostrzegawczym A-6 "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po obu stronach" usytuowanym nad tablicą E-1 ze znakiem A-9 "przejazd kolejowy z zaporami", a także ze zwiększenia natężenia ruchu drogowego. W skardze kasacyjnej Powiat zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, pomimo iż postępowanie organów nie objęło wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dotknięte było wadą, polegającą na arbitralnej, niewszechstronnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego, wskutek czego dokonano nieprawidłowego ustalenia, że usytuowanie zjazdu na wskazanym odcinku drogi może powodować niebezpieczeństwo w ruchu drogowym i doprowadzić do potencjalnych zagrożeń drogowych, w szczególności zaś, że zjazd usytuowany byłby w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, podczas gdy w istocie było to wyłącznie domniemanie organu niepoparte dowodami; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, pomimo iż postępowanie organów dotknięte było istotną wadą w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego w postaci przyjęcia ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności wymagających wiadomości specjalnych, z pominięciem wymaganej na mocy art. 84 § 1 k.p.a. opinii biegłego, wskutek czego dokonano nieprawidłowego i niepopartego wymaganymi prawem środkami dowodowymi ustalenia, że usytuowanie zjazdu na wskazanym odcinku drogi może powodować niebezpieczeństwo w ruchu drogowym i doprowadzić do potencjalnych zagrożeń drogowych, w szczególności zaś, że zjazd usytuowany byłby w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, podczas gdy w istocie było to wyłącznie domniemanie organu niepoparte dowodami; c) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezrealizowanie celu sądowej kontroli administracji publicznej, polegające na bezrefleksyjnym powieleniu przez sąd pierwszej instancji stanowiska zajętego przez organy administracji w zakresie błędnego przyjęcia, że planowany zjazd usytuowany byłby w obszarze oddziaływania skrzyżowania, z pominięciem stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnych relacji; wskutek czego nie sposób z treści uzasadnienia wywieść, w oparciu o jakie dowody sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny za podstawę subsumcji, a następnie wyrokowania oraz jakie były podstawy stosowania (lub braku stosowania) istotnych w sprawie norm prawa materialnego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 9b rozporządzenia z 2 marca 1999 r. przez: – niewłaściwą wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że oznakowanie A-6 oraz A-9 wyznacza obszar oddziaływania skrzyżowania, a umieszczenie tego oznakowania na drodze krajowej wyłącza możliwość zlokalizowania zjazdu publicznego z drogi krajowej, podczas gdy przepisy te nie wymieniają miejsca oznakowanego znakiem A-6 oraz znakiem A-9 jako miejsc, w obrębie których istnieje bezwzględny zakaz lokalizacji zjazdu, w szczególności przepisy te (lub jakiekolwiek inne) nie dają podstaw do uznania, że wspomniane oznakowanie wyznacza obszar oddziaływania skrzyżowania, – niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym ustaleniu granic obszaru oddziaływania skrzyżowania, podczas gdy przepis § 3 pkt 9b stanowi, że dla prawidłowego ustalenia tych granic należy w sposób indywidualny wyznaczyć odcinki zwalniania lub przyspieszania związanych z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, których to indywidualnych ustaleń w niniejszej sprawie nie dokonano, b) naruszenie § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie dyspozycji powołanego przepisu do stanu faktycznego i niesłuszne przyjęcie, iż zachodzi przesłanka nakazująca odmowę lokalizacji zjazdu publicznego w postaci umiejscowienia zjazdu w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania, podczas gdy zebrany w sprawie stan faktyczny (przy prawidłowej jego ocenie) nie dawał podstaw do uznania, że zjazd umiejscowiony byłby w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a w konsekwencji brak było podstaw do zastosowania tej normy prawnej, c) naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego, podczas gdy w istocie takie przesłanki nie zachodzą, a zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W uzasadnieniu Powiat wskazał m.in., że sąd bezpodstawnie przyjął, że odległość 139 m od planowego zjazdu do skrzyżowania mieści się w zakresie bliżej nieokreślonego "obszaru oddziaływania skrzyżowania", z uwagi na znajdujący się 329 m przed planowym zjazdem znak – "przejazd kolejowy z zaporami", a także znak ostrzegawczy – "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną po obu stronach", mimo że organ nie dokonał oceny, czy te znaki rzeczywiście związane są z dojazdem do skrzyżowania, a z uzasadnienia wyroku nie wynika w żaden sposób dlaczego ww. znaki miałyby wyznaczać początek zwalniania związanego z dojazdem do skrzyżowania. Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA lub Sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną Powiat złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Powiatu zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Powiat podnosi w swej skardze kasacyjnej zarówno zarzuty procesowe, jak i materialne. W takiej sytuacji Sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 151 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Starosta Gryfiński upatruje naruszenia tych przepisów w bezrefleksyjnym przyjęciu przez wojewódzki sąd administracyjny stanowiska organu, jako faktycznej podstawy wyrokowania, zatem dopatruje się wady w zakresie uzasadnienia wyroku. NSA zauważa, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samoistną podstawą kasacyjną. Ma to miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie spełnia prawem określonych warunków, a więc nie ma wszystkich formalnie określonych elementów. Stąd też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być łączone z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a., bo te przepisy odnoszą się do kontroli działania organów, a więc sprawy rozpoznawanej przez sąd, a nie samej działalności sądu. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny, gdyż uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji spełnia warunki formalne, bowiem zawiera w sobie wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym miejscu podkreślić należy, że wskazany przepis nie może być podstawą kwestionowania merytorycznej strony wyroku. Jeżeli w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, to wyrok może być wadliwy ze względu na naruszenie prawa materialnego lub procesowego, a więc z powodu dokonania wadliwej kontroli działań administracji. W takiej sytuacji orzeczenie sądu powinno być kwestionowane w oparciu o jedną z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a nie na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych wszystkich powodów rozpatrywany zarzut należało uznać za niezasadny. Inaczej jednak należy ocenić zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji kontrolowanej, pomimo że organy nie wyjaśniły, a przez to błędnie oceniły stan faktyczny sprawy. Ten zarzut w ocenie Sądu drugiej instancji jest trafny. Sprawa rozpoznawana przez Sąd administracyjny pierwszej instancji wyznaczona jest treścią art. 29 ust. 4 u.d.p., a zatem przepis ten określa zakres niezbędnego postępowania dowodowego. Z treści tego przepisu wynika, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, jeżeli jest to uzasadnione wymogami wynikającymi z warunków technicznych. Te z kolei są określone w rozporządzeniu z 2 marca 1999 r., do którego trafnie odsyłają organy i do którego również prawidłowo odwołuje się Sąd pierwszej instancji. Z treści § 113 ust. 7 pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że wyjazdy z drogi nie mogą być sytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Na gruncie tych przepisów zostało wyznaczone niezbędne postępowanie wyjaśniające. Zatem organ odmawiając wydania zezwolenia miał obowiązek wykazania, że zjazd objęty wnioskiem Starosty Gryfińskiego znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Obowiązek wykazania tych okoliczności wynikał z tego, że tak zostały określone granice sprawy przez wniosek oraz przez organ odmawiający wydania zezwolenia. Realizując ten nakaz organ przyjął, a Sąd pierwszej instancji potwierdził, że zjazd objęty kontrolowanym postępowaniem jest położony w obszarze oddziaływania skrzyżowania, o czym mają świadczyć znaki ostrzegawcze A-6a oraz A-18b. Zdaniem NSA założenie takie jest wadliwe, dlatego należy za trafny uznać zarzut kasacyjny, że w tym zakresie organ nie wykazał istnienia obszaru oddziaływania, a Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że ten fakt został ustalony. Na rzecz takiego stanowiska Sądu drugiej instancji przemawia definicja obszaru oddziaływania. Podkreślić trzeba, że ona nie nawiązuje do metrycznej odległości obszaru od skrzyżowania, co wydaje się mieć przesądzające znaczenie w ocenie organu, który twierdzi, że odległość zjazdu zlokalizowanego o 139 m od skrzyżowania jest elementem istotnym dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast definicja obszaru oddziaływania nawiązuje do indywidualnie wyznaczonych odcinków dla konkretnego skrzyżowania. Zgodnie z § 3 pkt 9b rozporządzenia z 2 marca 1999 r. obszar oddziaływania to obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których następuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania. Zatem odmowa wydania zezwolenia z powołaniem się na obszar oddziaływania skrzyżowania wymagała wykazania i ustalenia tych indywidualnych odcinków zwalniania lub przyspieszania. Zdaniem Sądu drugiej instancji takich odcinków nie wyznaczają znaki ostrzegawcze, na które powołuje się organ, bowiem ten typ znaku nie wprowadza ograniczeń w zakresie prędkości poruszania się pojazdów, a tylko nakaz wzmożonej uwagi na drodze. Z tych więc powodów należało przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony zgodnie z wymogami prawa. Jego akceptowanie przez Sąd pierwszej instancji również nie odpowiadało prawu. Te okoliczności musiały skutkować uchyleniem wyroku i uznaniem skargi, co w konsekwencji dawało podstawę do uchylenia skarżonych decyzji zgodnie z treścią art. 188 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ ma ustalić wskazane fakty i stosownie do tych ustaleń podjąć rozstrzygnięcie. W zakresie zarzutu materialnego NSA stwierdza, że jest on przedwczesny, zatem nie mógł być podstawą oceny skarżonego wyroku. Przedwczesność zarzutu polega na tym, że stosowanie, a więc i ocena, prawa materialnego może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy jest poprawnie ustalony. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona tytułem zwrotu kosztów kwota 760 zł stanowi zwrot wpisów uiszczonych od skargi (200 zł) i skargi kasacyjnej (100 zł), a także zwrot opłaty za uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji (100 zł) oraz zwrot kosztów dla profesjonalnego pełnomocnika Powiatu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł).