IV SA/Po 223/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") uchyliło decyzję Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] września 2020 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy [...] o maksymalnej mocy przyłączeniowej 1,0 MW, wraz z niezbędną towarzyszącą Infrastrukturą techniczną, na terenie inwestycji stanowiącym część działki oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...], obręb D., gm. B.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że Wójt Gminy B., po rozpatrzeniu wniosku V. E. S. sp. z o.o. w S., decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. N., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzut naruszenia: art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej również jako: "ustawa") poprzez niewyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na aktualnej kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "teren", która skutkowała wydaniem zaskarżonej decyzji dla części działki; art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez ich zastosowanie i określenie w zaskarżonej decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej; art.107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji i pominięcie uzasadnienia wydania zaskarżonej decyzji jedynie dla części działki, a tym samym naruszenie zasady zaufania uczestników podstępowania do władzy publicznej. Samorządowe Kolegium odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przytoczyło w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy dotyczącej wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie zwróciło uwagę na wadliwość złożonego przez inwestora wniosku. I tak, znajdująca się w aktach sprawy mapa nie spełnia warunków, o jakich mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż stanowi kopię mapy zasadniczej bez adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności. Następnie Kolegium wskazało, że w świetle przepisów ustawy oraz orzecznictwa sądów administracyjnych niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. W ocenie Kolegium, wobec powyższych naruszeń przepisów postępowania należało uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazane wyżej braki skutkowały koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a braki te nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Kolegium wskazało, że rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie zbadać wniosek zarówno w aspekcie wymogów wynikających z K.p.a., jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i usunąć ujawnione braki. Koniecznym jest wezwanie inwestora do przedłożenia mapy spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, przed wydaniem decyzji, zgodnie z wymogiem art. 79a K.p.a., organ powinien poinformować wnioskodawcę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł A. N. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzut naruszenia: art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować wydaniem przez organ decyzji orzekającej co do istoty sprawy tj. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji; art. 138 § 2 w z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że Organ - w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy - mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Jak wskazano w uzasadnieniu sprzeciwu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wyłącznie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Biorąc pod uwagę cytowane wyżej ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych w sprawie niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki, a także mając na uwadze brak w niniejszej sprawie szczególnego stanu faktyczno-prawnego, który uzasadniałby wydanie decyzji jedynie dla części działki, w sprawie należało wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wskazaną decyzję mógł, a nawet powinien, wydać w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy. Uwzględniając fakt, iż zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy, są związane wnioskiem inwestora dotyczącym części działki, w braku istnienia wyjątkowego stanu faktyczno-prawnego uzasadniającego wydanie decyzji tylko dla jej fragmentu, w sprawie powinna być wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Równocześnie, w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie stwierdził konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie w całości albo w większej jego części, zobowiązany był dokonać oceny materiału zgromadzonego przez organ I instancji, i ewentualnie samodzielnie poczynić brakujące ustalenia w sprawie, chociażby poprzez wezwanie do nadesłanie prawidłowej mapy ewidencyjnej. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się bezzasadny. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym są trafne. Podstawą do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w przedmiotowej sprawie było wskazanie przez Kolegium, znajdująca się w aktach sprawy mapa nie spełnia warunków, o jakich mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w świetle przepisów ustawy oraz orzecznictwa sądów administracyjnych niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Zdaniem wnoszącego sprzeciw nie są to okoliczności uzasadniające skorzystanie z uprawnień, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a obowiązkiem Kolegium było rozpoznanie odwołania co do meritum i wydanie decyzji odmownej. Sąd zauważa jednakże, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego podjęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie ustawodawca wskazał, że wniosek powyższy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Fakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. Dopuszczenie możliwość skorygowania wniosku na etapie postępowania odwoławczego, co prawdopodobnie skutkowałoby koniecznością sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, stanowiąc działanie obniżające poziom ochrony zarówno inwestora, jak i stron postępowania. W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy organ odwoławczy dostrzega konieczność modyfikacji wniosku inwestora, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Nie można zatem przyjąć, jak wnioskuje skarżący, aby Kolegium dopuściło się naruszenia powyższego przepisu w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.