II SAB/Gd 56/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi K. D. Ś. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej; IV. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego K. D. Ś. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. D. Ś. w dniu 5 marca 2021r., za pośrednictwem platformy ePUAP, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udostępnienia żądanych informacji w terminie 7 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 200 zł oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że do dnia jej wniesienia organ nie udostępnił wnioskodawcy informacji publicznej, jak również nie podjął żadnych innych działań w celu załatwienia wniosku. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 13 lutego 2021 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, K. D. Ś. zwrócił się do Rektora Uniwersytetu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych [na podstawie art. 268a k.p.a.) udzielonych Prorektorowi prof. A. K. oraz Prorektorowi prof. K.B., przez Rektora prof. J. G. - na kadencję 2016-2020; Rektora prof. J. G. kadencję 2020-2024; Rektora prof. P. S. - na kadencję 2020-2024. Dniu 8 marca 2021 r. Rektor Uniwersytetu za pośrednictwem platformy ePUAP udostępnił stronie wnioskowane informacje wskazując, że zwłoka w załatwieniu sprawy była spowodowana absencją pracowników przebywających na zwolnieniach lekarskich, kwarantannie i w izolacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rektor wskazał, że żądana informacja publiczna została udzielona po terminie wynikającym z przepisów prawa, lecz nastąpiło to tego samego dnia, kiedy organ otrzymał skargę na bezczynność, tj. w dniu 8 marca 2021 r. Wobec udzielenia odpowiedzi 11 dni po terminie, nie jest zasadne żądanie stwierdzenia, iż bezczynność organu miała charakter rażący. Ponadto, jak wyjaśniono, uchybienie terminu udostępnienia informacji spowodowane było nieobecnością pracowników, co uzasadnia oddalenie żądania stwierdzenia rażącej bezczynności oraz zasądzenia sumy pieniężnej. W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w związku z usunięciem przez organ stanu bezczynności, wnosi o umorzenie postępowania i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył bezczynność Rektora Uniwersytetu w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 13 lutego 2021 r., a dotyczącej upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 268a k.p.a. udzielonych wskazanym Prorektorom na kadencje 2016-2020 i 2020-2024. Wniosek ten został złożony na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej jako u.d.i.p., która reguluje kwestie związane z dostępem do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniając rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wynika natomiast, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. organizacji (lit. b), a także organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (lit. d). Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., dostępem do informacji publicznej objęte są dane publiczne, do których należy między innymi treść i postać dokumentów urzędowych (lit. a). W orzecznictwie przyjmuje się także, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Poza sporem pozostaje, że Rektor Uniwersytetu, do którego skierowano wniosek, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. mieści się w kręgu podmiotów określonych przez ustawodawcę jako zobowiązane do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w jakim byłby on dysponentem żądanej informacji oraz zastosowanie do żądanej informacji miałby tryb przewidziany w u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości, że Uniwersytet jest uczelnią publiczną i stanowi integralną część narodowego systemu edukacji i nauki, a organy tej uczelni wykonują władztwo administracyjne na zasadzie i w granicach określonych ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 478). Organy tej uczelni wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym. Rektor jest zatem podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p., do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje również to, że żądane przez skarżącego informacje są informacjami publicznymi, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d, a także pkt 4 lit. a. Taki charakter, w ocenie sądu, mają bowiem upoważnienia dla osób mających działać w imieniu podmiotu publicznego, wykonującego zadania publiczne i dysponującego majątkiem publicznym, wydane przez organ reprezentujący ten podmiot. Poczynienie pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie doprowadziło sąd do wniosku, że Rektor był zobowiązany do załatwienia złożonego przez skarżącego wniosku w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Zgodnie z art. 7 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, następuje na wniosek zainteresowanego. W myśl art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). W takim stanie prawnym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien udostępnić posiadane przez siebie informacje publiczne w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić ich udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast z bezczynnością podmiotu zobowiązanego mamy do czynienia, gdy nie podejmuje czynności udostępnienia informacji publicznej i nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie Rektor dopuścił się tak rozumianej bezczynności, gdyż w terminie 14 dni od złożenia wniosku nie podjął żadnej z czynności przewidzianych prawem w celu jego rozpoznania, czego zresztą nie kwestionuje. Udzielanie informacji publicznych jest jednym z zadań podmiotów do tego zobowiązanych na podstawie u.d.i.p., a ich wykonywanie jest równie istotne jak pozostałe zadania publiczne danego podmiotu. Dlatego też dla stwierdzenia stanu bezczynności znaczenie ma wyłącznie fakt niedochowania przez organ terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy wywołanej wnioskiem. Przyczyny, które spowodowały stan bezczynności organu mogą mieć natomiast znaczenie dla oceny czy stwierdzona bezczynność organu ma charakter rażący, czy też nie jest to bezczynność o rażącym charakterze. Niewątpliwie, co też wynika z akt sprawy, stwierdzona bezczynność ustała po wniesieniu skargi, kiedy to organ udostępnił stronie wszystkie żądane przez nią informacje. Realizacja żądania strony w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej uczyniło więc zbędnym zobowiązanie organu do rozpoznania żądania zawartego we wniosku skarżącej z dnia 13 lutego 2021 r. W tym stanie rzeczy konieczne było umorzenie postępowania w sprawie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o co zresztą wnioskował skarżący w piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2021 r. Należy jednak wskazać, że choć podjęcie przez podmiot zobowiązany po wniesieniu skargi, ale przed dniem orzekania przez sąd, czynności zmierzającej do załatwienia wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. z natury rzeczy czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, to fakt ten nie uprawnia sądu do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd nie jest bowiem zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności w postępowaniu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny bądź przyznać skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Realizując obowiązek w tym zakresie sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, lecz przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przy tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W tym zakresie sąd uwzględnił krótki (kilkudniowy) okres bezczynności oraz działania podjęte przez organ niezwłocznie po otrzymaniu skargi, które doprowadziły do pełnej realizacji żądania wniosku. Sąd nie dopatrzył się przy tym po stronie organu lekceważenia, czy ignorowania wniosku skarżącego, a także złej woli, czy też rażącego niedbalstwa bądź rażącego lekceważenia przez organ ciążących na nim w niniejszej sprawie obowiązków ustawowych. Należy zauważyć, że od marca 2020 r. administracja publiczna funkcjonuje w wyjątkowych okolicznościach związanych z pandemią wirusa SARS-CoV-2, który utrudnia działania zarówno obywateli, jak i organów państwa. Przekłada się to na obsadę pracowniczą organów i innych podmiotów oraz zdolność do terminowego załatwiania powierzonych im spraw. W tej zaś sytuacji nie sposób uznać, że kilkudniowa zwłoka Rektora w załatwieniu sprawy była zamierzona i wynikała ze złej woli organu. Z tych samych względów, zdaniem sądu, niezasadny był wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 200 zł. Należy bowiem wskazać, że orzeczenie w tym zakresie nie jest obligatoryjne i zależy od uznania sądu. Natomiast samo przyznanie sumy pieniężnej powinno być zastosowane w drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Pełni ono wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi. Tymczasem nie wynika z okoliczności sprawy, by skarżący jakikolwiek uszczerbek poniósł z powodu kilkudniowej bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej. Wobec tego brak było podstaw do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., a skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot uiszczonego wpisu w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł. wraz z 17 zł. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.