IV SA/Po 498/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z [...] stycznia 2020r. nr [...] na podstawie art.105 § 1 k.p.a. umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, wybudowanego na działce nr geod. [...], ark. [...], obręb P. przy ul. [...] w P., na budynek mieszkalny. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...].10.2019 r. wpłynął wniosek T. W. o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania wymienionego wyżej obiektu, bez wymaganego zgłoszenia. Organ wskazał, że [...].04.2019 r. wydał decyzję, którą umorzył z urzędu postępowanie w sprawie legalności budowy budynku na działce nr [...]. W postępowaniu tym uznano, że na podstawie materiału dowodowego, w szczególności zapisów aktu notarialnego z [...].03.1967 r. uznano, że brak jest podstaw do kwestionowania legalności budowy przedmiotowego budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WWINB z [...].09.2019 r. Dalej organ wskazał, że [...].12.2019 r. przeprowadzono czynności kontrolne na działce nr [...] i stwierdzono, że znajduje się na niej budynek jednokondygnacyjny o wymiarach [...] m x [...] m. Budynek jest całkowicie opróżniony i nieużytkowany. Stwierdzono jego nieodpowiedni stan techniczny polegający na : ubytkach w pokryciu dachu (pokrycie dachówki), ubytkach w murowanych ścianach zewnętrznych, częściowej korozji biologicznej drewnianej konstrukcji dachu, częściowej korozji biologicznej drewnianej podłogi, braku stolarki okiennej i drzwiowej, braku ścian wewnętrznych i instalacji, braku stropu wydzielającego wcześniej istniejące poddasze nieużytkowe. Organ podniósł, że ze względu na stan techniczny budynku nie ma możliwości jego użytkowania ani jako budynku gospodarczego, a tym bardziej jako budynku mieszkalnego. Nadto organ wskazał, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz czuwanie nad aktualnością danych w niej zawartych nie należy do zadań organu nadzoru budowlanego, dlatego wniosek T. W. o przeprowadzenie dowodu na okoliczność kiedy przedmiotowy budynek został w ewidencji oznaczony jako mieszkalny o symbolu "m" jest bezzasadny. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła T. W. reprezentowana przez pełnomocnika domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy albo przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzji tej zarzuciła : I. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 1 - 4 i art. 71 ust.3 oraz art.50, 51, 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania w całości w sytuacji gdy stan techniczny budynku jest nieodpowiedni, a budynek w momencie kontroli był opróżniony i nieużytkowany oraz jeżeli zmiana miała miejsce przed [...] maja 2004 r. i doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny w przeszłości; II. przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia postępowania dowodowego poprzez: a) odstąpienie od zbadania, czy i kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku pierwotnie gospodarczego, a o numerze [...]_[...]BUD i powierzchni zabudowy [...] m, co do którego stwierdzono, że brak jest podstaw kwestionowania legalności jego budowy; b) pominięcie, że przedmiotowy budynek w uznanych za dowody w sprawie akcie notarialnym z [...] marca 1967 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1978 r. jest określony został jako budynek gospodarczy c) odstąpienie od ustalenia - na podstawie danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - kiedy budynek w ewidencji został oznaczony jako mieszkalny o symbolu "m", d) odstąpienie od zwrócenia się do Archiwum Państwowego w P., w którym znajduje się zespół archiwalny o nazwie [...] Urząd Gminy w K. ", a także nieprzeprowadzenie kwerendy archiwalnej dokumentacji wytworzonej przez organ, który był właściwy w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46, z późn. zm.), czyli Powiatową Radę Narodową w P.; e) odstąpienie od przesłuchania w charakterze świadków lub wystąpienia o pisemne wyjaśnienia osób takich jak poprzedni właściciel w osobie M. T. - względnie innych osób z jej najbliższego otoczenia rodzinnego; co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezasadnego lub przedwczesnego zastosowania art. 104 oraz art. 105 § 1 k.p.a.; W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: "WWINB") decyzją z [...] marca 2020r., nr [...]] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji opisano dotychczasowy przebieg sprawy i wskazano, że PINB prowadził również postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku, które umorzył decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WWINB z dnia [...] września 2019 r. W decyzji tej wskazano, że z aktu notarialnego z dnia [...] marca 1967 r. dotyczącego zniesienia współwłasności nieruchomości wynika, że na działce obecnie nr ew. [...] istniał w dniu zawierania ww. aktu notarialnego budynek gospodarczy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę We wskazanej decyzji zaznaczono również, że przedmiotowy budynek jest nieużytkowany, a jego funkcja wskazuje na mieszkalną. Natomiast nie zostało jednoznacznie potwierdzone, kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Dalej organ przytoczył treść art.71 ust.1 pkt 2 P.b. i wskazał, że przepis ten nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania sprowadza się do potrzeby ustalenia czy i w jakim stopniu zaniechane działanie w obiekcie budowlanym lub w jego części związanej z użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Organ ustalił, że przedmiotowy budynek jest nieużytkowany. Zatem nawet jeśli w przeszłości doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania to w chwili obecnej pozostaje to bez wpływu na postępowanie organu powiatowego, gdyż obecnie przedmiotowy budynek nie jest użytkowany ani jako mieszkalny, ani jako gospodarczy. W ocenie organu prawidłowo umorzono postępowanie w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. W. reprezentowana przez pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie : I. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 1 - 4 i art. 71 ust.3 oraz art.50, 51, 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania w całości w sytuacji gdy stan techniczny budynku jest nieodpowiedni, a budynek w momencie kontroli był opróżniony i nieużytkowany oraz jeżeli zmiana miała miejsce przed [...] maja 2004 r. i doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny w przeszłości; II. przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia postępowania dowodowego poprzez: a) odstąpienie od zbadania, czy i kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku pierwotnie gospodarczego, a o numerze [...]_[...]BUD i powierzchni zabudowy [...] m, co do którego stwierdzono, że brak jest podstaw kwestionowania legalności jego budowy; b) pominięcie, że przedmiotowy budynek w uznanych za dowody w sprawie akcie notarialnym z [...] marca 1967 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1978 r. jest określony został jako budynek gospodarczy c) odstąpienie od ustalenia - na podstawie danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - kiedy budynek w ewidencji został oznaczony jako mieszkalny o symbolu "m", d) odstąpienie od zwrócenia się do Archiwum Państwowego w P., w którym znajduje się zespół archiwalny o nazwie "[...] Urząd Gminy w K. ", a także nieprzeprowadzenie kwerendy archiwalnej dokumentacji wytworzonej przez organ, który był właściwy w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46, z późn. zm.), czyli Powiatową Radę Narodową w P.; e) odstąpienie od przesłuchania w charakterze świadków lub wystąpienia o pisemne wyjaśnienia osób takich jak poprzedni właściciel w osobie M. T. - względnie innych osób z jej najbliższego otoczenia rodzinnego; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na sytuację epidemiologiczną strony nie wyraziły sprzeciwu co do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli jest decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. utrzymująca a w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przy ul. [...] w P. bez wymaganego zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] grudnia 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono, iż na działce nr ew. [...] znajduje się budynek jednokondygnacyjny o wymiarach [...] x [...]. Ustalono, że budynek jest całkowicie opróżniony i nieużytkowany. Stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny budynku: ubytki w pokryciu dachu (pokrycie z dachówki), ubytki w ścianach zewnętrznych murowanych, częściowo skorodowana konstrukcja drewniana dachu, skorodowana biologicznie podłoga, brak stolarki okiennej i drzwiowej, brak ścian wewnętrznych,. Stwierdzono również brak stropu wydzielającego wcześniej istniejące poddasze nieużytkowe. Według oświadczenia właściciela na belkach stropowych drewnianych od strony poddasza były w części ułożone deski, od strony pomieszczeń parteru była trzcina z tynkiem. Ww. belki zostały oczyszczone z waty drewna oraz trzciny z tynkiem, gdyż groziły odpadnięciem, powstaniem szkody. PINB prowadził również postępowanie w sprawie legalności budowy ww. budynku, które umorzył decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wskazana decyzja została utrzymana w mocy decyzją WWINB z dnia [...] września 2019 r., a wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2020 r. sygn. IV SA/Po [...] oddalono skargę T. W.. Następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2020 r. sygn. akt II OSK [...] skarga kasacyjna T. W. została oddalona. Należy zaznaczyć, iż w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazano, iż z aktu notarialnego nr rep. [...] z dnia [...] marca 1967 r., dotyczącego zniesienia współwłasności nieruchomości (znajdującym się w aktach sprawy: [...]) wynika, że na działce obecnie nr ew. [...] istniał w dniu zawierania ww. aktu notarialnego budynek gospodarczy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. We wskazanej decyzji zaznaczono również, iż przedmiotowy budynek jest nieużytkowany, a jego funkcja wskazuje na mieszkalną. Natomiast nie zostało jednoznacznie potwierdzone, kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania została zdefiniowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (T.j. Dz.U. z 2019 r., poz.1186, z późn, zm.), który stanowi, że: " Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, Wyżej wymieniony przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Definicja zawarta w tym przepisie, zawiera katalog otwarty, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności", co oznacza, że oprócz sytuacji wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud., mogą też zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęte lub zaniechane działanie w obiekcie budowlanym lub w jego części związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno – budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. W przedmiotowej sprawie organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy budynek jest nieużytkowany, co zostało potwierdzone dokumentacją fotograficzną dołączoną do akt administracyjnych sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że organy w trakcie postępowania dotyczącego legalności budowy budynku na działce nr ew.[...] poszukiwały wszelkiej dokumentacji dotyczącej przedmiotowych budynków, zarówno w archiwum Urzędu Gminy K. ., jak i w Archiwum Państwowym w P.. Zwracając się do tych jednostek wnioskowano o jakiekolwiek dokumenty dotyczące zabudowy przedmiotowej działki. Uzyskano odpowiedź negatywną. Tym samym należy przyjąć, że nie odnaleziono zarówno dokumentów związanych z legalnością budowy budynku, jak i ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów, dotyczących użytkowania przedmiotowego budynku. Zatem należy stwierdzić, iż nawet jeżeli w przeszłości doszło do samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektu to w chwili obecnej pozostaje to bez wpływu na postępowanie organu powiatowego, gdyż obecnie przedmiotowy budynek nie jest użytkowany ani jako budynek gospodarczy, ani budynek mieszkalny, (por, wyrok WSA w Łodzi z dnia [...] września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd [...], LEX nr 1930306), zatem wszystkie zarzuty Skarżącej okazały się bezzasadne. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wobec zatem stwierdzenia, iż nie zachodzą podstawy do nałożenia jakichkolwiek obowiązków organ prawidłowo zakończył postępowanie administracyjne decyzją umarzającą postępowanie. Sąd wskazuje również, że dowód z przesłuchania świadka ma charakter uzupełniający i jego przeprowadzenie jest zasadne, jeśli w sprawie występują istotne wątpliwości, których nie da się w inny sposób rozstrzygnąć. Tym samym w świetle dokonanych ustaleń przesłuchanie M. T., która stała się właścicielką przedmiotowej działki dopiero po swoim ojcu H. W. jest bezcelowe z uwagi na fakt, iż chronologicznie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości po swoim ojcu, a więc w jeszcze większej odległości czasowej od wybudowania kwestionowanego budynku. Tym samym trudno przypuszczać, by posiadała w tym zakresie bogatszą wiedzę od swojego ojca. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.