III OSK 16/22

Dnia 24 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2414/20 w sprawie ze skargi B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 września 2020 r. nr SKO.4000-1047/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2414/20 oddalił skargę B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 września 2020 r. nr SKO.4000-1047/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2019 r. B.D. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu-brojlerów składającej się z [...] o łącznej obsadzie [...] DJP na działkach nr [...] i [...] w obrębie miejscowości [...], Gmina [...], powiat [...], województwo [...] (dalej w skrócie: "Inwestycja"). Do wniosku zostały załączone: raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, kopia mapy ewidencyjnej oraz wypisy z ewidencji gruntów. Po wszczęciu postępowania Wójt zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej w skrócie: "PPIS"), Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej w skrócie: "PGWWP") oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: "RDOŚ") o wydanie opinii w sprawie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Opinią sanitarną z dnia 25 lipca 2019 r. nr 87/2019 PPIS zaopiniował inwestycję negatywnie z uwagi na niezgodność lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego uchwałą Nr XXXI/310/2005 Rady Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: [...] (dalej w skrócie: "uchwała"). W jej treści podkreślono, że Inwestycja ma znajdować się na terenach oznaczonych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego symbolem Rc, czyli obszarze produkcji rolnej z wyznaczoną strefą o przewadze kompleksów gleb chronionych. W rozdziale 11 planu, dotyczącym ustaleń zagospodarowania terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w § 42 wskazano, że tereny oznaczone symbolem R i Rc przeznaczono pod użytkowanie ogólnorolnicze, natomiast tereny oznaczone symbolem Rg przeznaczono pod użytkowanie ogólnorolnicze z możliwością budowy obiektów gospodarczych wymagających lokalizacji poza obrębem siedliska zagrodowego. Jednocześnie § 43 planu wskazuje, że na terenach oznaczonych symbolami R i Rl dopuszcza się budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych, na podstawie przepisów odrębnych. W ocenie PPIS, planowane umiejscowienie fermy drobiu stoi w sprzeczności z w/w regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2020 r. RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz wymagania, które należy uwzględnić w zakresie ochrony środowiska. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r. nr MSRD.6620. 16.2019.AP, działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 283, dalej w skrócie: "ustawa"), odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację Inwestycji. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że z przytoczonych w opinii sanitarnej uregulowań § 42 oraz § 43 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że możliwość posadowienia zabudowy obiektów gospodarskich istnieje na terenie obszarów oznaczonych w tym planie symbolami Rg – w przeciwnym razie w treści planu zaistniałaby wewnętrzna sprzeczność. Wobec tego, że planowana ferma drobiu miałaby powstać na terenach objętych symbolem Rc, zaistniała niezgodność przedsięwzięcia z aktem prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy, powoduje brak możliwości wydania pozytywnej decyzji ustalającej uwarunkowania środowiskowe dla przedsięwzięcia. W wyniku wniesienia odwołania sprawę rozpoznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia 17 września 2020 r. nr SKO.4000-1047/2020 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzielając zawartą w nim argumentację w zakresie niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję B.D. zarzuciła organom obu instancji naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje lokalizacji Inwestycji oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej w skrócie; "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej w skrócie; "k.c."), poprzez ich niezastosowanie i ustalenie, że przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego oznacza, samo przez się, zakaz jego zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podzielił argumentację organów co do niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z uchwałą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.D. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) § 9 pkt 18 oraz § 42 uchwały, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą rozszerzającym przyjęciem, że skoro Rada Gminy [...] precyzuje w treści uchwały, na jakich obszarach dopuszcza zabudowę w rodzaju planowanej przez skarżącą, logicznym jest przyjęcie, że niedopuszczalne jest posadowienie jej na innych obszarach, podczas gdy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż uchwała nie wprowadziła wprost zakazu dotyczącego zabudowy na terenach oznaczonych jako strefy Rc, co winno prowadzić do przyjęcia, iż organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i mogą one władczo kształtować sytuację obywateli wyłącznie, gdy przewiduje to przepis prawa powszechnie obowiązującego, a żaden przepis nie zakazuje B.D. lokalizacji przedsięwzięcia na obszarze położonym w strefie Rc; 2) art. 80 ust. 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje lokalizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu-brojlerów, składającej się z [...] o łącznej obsadzie [...] DJP, bowiem z zapisów planu jednoznacznie wynika, że Inwestycja realizowana będzie w strefie o przewadze kompleksów gleb chronionych, jak również z zapisów planu wynika, że budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych, na podstawie przepisów odrębnych dopuszcza się tylko w strefie R i Rl, podczas gdy aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia do niej określonej zabudowy lub do jej zabudowy w ogóle, nie wystarczy powołanie się na fakt, że teren według przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym położonym w strefie Rc, ale konieczne jest wykazanie, że plan ten wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju – zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie oraz przyjęcie, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w drodze ustawy z uwagi na bezpieczeństwo Państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób, podczas gdy ograniczenie prawa własności winno być w sposób konkretny wyartykułowane, a w przedmiotowej sprawie wyinterpretowany zakaz dotyczący zabudowy na terenach oznaczonych jako strefy Rc nie jest uzasadniony żadną przesłanką wskazaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zanegowania oceny o niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z uchwałą. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, zauważyć należy, że stosownie do treści art. 80 ust. 2 ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (wymóg zgodności nie dotyczy inwestycji szczegółowo wymienionych w dalszej części przepisu art. 80 ust. 2, do których sporna Inwestycja w sprawie niniejszej się nie zalicza). Innymi słowy, stwierdzenie braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i prowadzi do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 329/20). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 80 ust. 2 ustawy. Oceniana uchwała określa ogólną kategorię gruntów R dla obszarów produkcji rolnej. Z tej kategorii wydziela się poszczególne podkategorie, które mają służyć celom w ramach prowadzenia gospodarki rolnej. Natomiast obszary oznaczone symbolem Rg są przeznaczone pod lokalizację obiektów produkcyjno-gospodarczych, dodatkowo uciążliwych dla funkcji mieszkaniowej. Ponadto § 42 pkt 4 uchwały doprecyzowuje, że tereny oznaczone tym symbolem mogą być użytkowane pod budowę obiektów gospodarczych wymagających lokalizacji poza obrębem siedliska zagrodowego. Do takiej kategorii zabudowań niewątpliwie należy planowana przez skarżącą Inwestycja. Zatem postanowienia uchwały w sposób klarowny określają, na jakich obszarach dopuszczalna jest zabudowa gospodarcza o skali przewidywanej wnioskiem skarżącej. Skoro zatem Rada Gminy [...] precyzuje w treści uchwały, na jakich obszarach dopuszcza zabudowę w rodzaju planowanej przez skarżącą, to uzasadnione jest stanowisko organów, że niedopuszczalne jest posadowienie jej na innych obszarach. Jednocześnie należy zauważyć, że obszar oznaczony symbolem Rc ma – jak wynika z treści przepisów § 9 i § 42 uchwały – oznaczać przeznaczoną pod użytkowanie ogólnorolnicze strefę o przewadze kompleksów gleb chronionych, przez co należy rozumieć grunty nadające się pod uprawę. Z akt administracyjnych sprawy wynika także, że działki skarżącej, przewidziane pod realizację Inwestycji, stanowią grunty orne. Zatem również w tym przypadku da się ustalić wolę organu stanowiącego co do przeznaczenia działek objętych symbolem Rc. Prawidłowe jest stanowisko, według którego okoliczność, że uchwała nie wprowadziła literalnie zakazu dotyczącego zabudowy o cechach takich, jak planuje skarżąca, nie oznacza, iż tego rodzaju zabudowa jest wszędzie dopuszczalna. Skoro bowiem uchwała jednoznacznie określa obszary, na których taka zabudowa jest dopuszczalna, to należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że według przyjętej w uchwale techniki legislacyjnej wprowadza ona ograniczenia w zakresie owej zabudowy, poprzez wskazanie obszarów, na których może być ona lokowana. Interpretacja postanowień uchwały, którą przedstawia skarżąca (wedle której tego rodzaju Inwestycja mogłaby zostać umiejscowiona na całym obszarze oznaczonym symbolem R) w istocie powodowałaby zbędność regulacji zawartych w § 9 pkt 18 oraz § 42 uchwały, co przeczy dyrektywie wykładni per non est. Przyjęcie rozumowania skarżącej oznaczałoby bowiem, że powołane jednostki redakcyjne uchwały nie mają żadnego znaczenia w procesie wykładni i stosowania prawa. Niewątpliwe jest, iż przeznaczenie danego terenu winno być określone możliwie precyzyjnie. Nie można jednak z wymogu precyzyjności wyprowadzać obowiązku organu planistycznego formułowania szczegółowych zakazów lokalizacji określonych przedsięwzięć na danym terenie, gdy teren ten ma określone, nadane mu przez plan, przeznaczenie podstawowe. Byłoby to zbędne z punktu widzenia nie tylko techniki prawodawczej, ale i logiki rozumowania prawniczego. Skoro zatem działki, na których skarżąca planowała realizację Inwestycji, nie znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem Rg, a na obszarze oznaczonym symbolem Rc, to słusznie przyjęto, że nie został spełniony warunek zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, określony w art. 80 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W konsekwencji przyjąć należy, iż w tej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, prawo własności nie jest prawem absolutnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podlega ono ograniczeniom w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa. Wynikające z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w zakresie prawa do zabudowy są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak wymaga tego Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.