II OSK 250/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L., E. L., K. G., B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. II SA/Gd 457/21 w sprawie ze sprzeciwu B. L., J. L., E. L., K. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. II SA/Gd 457/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciwy B. L., J. L., E. L., K. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli J. L., E. L., K. G., B. L., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając go na podstawie art.173 oraz art.174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w całości, podnosząc zarzut naruszenie przepisów postępowania tj. art. 64d p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez uznanie, że kasatoryjna decyzja SKO została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej wymaganej przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej o trzech lokalach, co winno to skutkować odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie sprzeciwu strony skarżącej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od strony przeciwnej wg. norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd I instancji wskazał m.in., że: inwestor wyraził we wniosku wolę wybudowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dwa segmenty niesymetryczne - jeden jednolokalowy, drugi dwulokalowy), a w konsekwencji organ ustalił warunki zabudowy dla 3 lokali mieszkalnych. Prowadzi to do wniosku, że inwestor zamierza wybudować dwa budynki, z których w jednym będą wyodrębnione dwa lokale mieszkalne. Drugi budynek zaś będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (jednolokalowym). Sąd stanął na stanowisku że cechą zabudowy bliźniaczej jest wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych dwóch budynków. Muszą to być obiekty konstrukcyjnie samodzielne, tak aby możliwa była rozbiórka jednego obiektu (wszystkich ścian) bez zagrożenia dla konstrukcji drugiego. Oba budynki muszą mieć zatem samodzielne przegrody budowlane, które jednak do siebie przylegają, gdyż są dobudowane. Zabudowa bliźniacza charakteryzuje się zatem tym, że dwa samodzielne konstrukcyjnie obiekty przylegają do siebie własnymi ścianami. Ponadto, obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian. Zabudowę bliźniaczą cechuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. Skarżący kasacyjnie wskazali, że wskazana ocena sądu I instancji w istocie powinna stanowić podstawę dla uchylenia decyzji Kolegium i nakazania organowi II instancji rozpatrzenia sprawy merytorycznie poprzez odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Fakt, iż inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o trzech lokalach mieszkalnych winno skutkować odmową ustalenia wnioskowanych warunków. W ocenie skarżących, z uwagi na niesymetryczność objętych wnioskiem segmentów oraz fakt, iż przedmiotem wniosku jest obiekt z 3 lokalami, (a zatem nie jest to zabudowa bliźniacza) wniosek winien zostać oddalony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego NSA dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Jedynym zarzutem, jaki został podniesiony w skardze kasacyjnej jest ten dotyczący ustaleń co do charakteru planowanej na działce nr [...] w [...] inwestycji. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor podał, że inwestycja ma dotyczyć budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dwa segmenty niesymetryczne – jeden jednolokalowy, drugi dwulokalowy) wraz z urządzeniami budowlanymi, zjazdem, przy ul. [...] w [...]. Warunki zabudowy dla takiej też inwestycji ustalił organ I instancji. Natomiast zarówno organ odwoławczy jak i sąd I instancji stanęli na stanowisku, że szczegółowego wyjaśnienia wymagało czy jest możliwe ustalenie warunków zabudowy budynków w zabudowie bliźniaczej, gdy segmenty bliźniacze różnią się od siebie. Z tego też powodu organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...]. z [...]. listopada 2020 r., o ustaleniu warunków zabudowy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś WSA oddalił sprzeciw od tej decyzji. Sąd wojewódzki zgodził się z organem odwoławczym, że analiza urbanistyczna nie wyjaśniła na jakiej podstawie przyjęto, że budynki bliźniacze mogą się w zasadniczy sposób różnić wielkością, gabarytami. Wskazał również, że cechą zabudowy bliźniaczej jest wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych dwóch budynków. Muszą to być obiekty konstrukcyjnie samodzielne, tak aby możliwa była rozbiórka jednego obiektu (wszystkich ścian) bez zagrożenia dla konstrukcji drugiego. Oba budynki muszą mieć zatem samodzielne przegrody budowlane, które jednak do siebie przylegają, gdyż są dobudowane. Zabudowa bliźniacza charakteryzuje się zatem tym, że dwa samodzielne konstrukcyjnie obiekty przylegają do siebie własnymi ścianami ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy. Skarżący natomiast podnoszą, że okoliczność ta powinna stanowić podstawę dla uchylenia decyzji Kolegium i nakazania organowi II instancji rozpatrzenia sprawy merytorycznie poprzez odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Odnosząc się do tego argumentu w pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że charakter i zakres zaskarżonej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w niniejszej sprawie przesądzić, czy planowana w niniejszej sprawie inwestycja – czyli budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dwa segmenty niesymetryczne – jeden jednolokalowy, drugi dwulokalowy) na wskazanej działce jest dopuszczalna. Wiążące dla organów stanowisko zostałoby bowiem wydane w postępowaniu, w którym zawężony został sądowy zakres kontroli decyzji i które jest, z woli prawodawcy, prowadzone z ograniczoną liczbą uczestników postępowania – a więc podmiotów, które mogą mieć w sprawie również interes prawny. Sąd I instancji nie orzekał tu w granicach sprawy – tak jak w postępowaniu zainicjowanym zwykłą skargą, lecz w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem, gdzie granice sprawy określa art. 138 § 2 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że kwestie materialnoprawne mogą być przez sąd w ogóle zignorowane. Zagwarantowanie prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga uprzedniego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a zatem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Dopiero na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można stwierdzić, jaki przepis prawa materialnego będzie miał w sprawie zastosowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie słusznie sąd I instancji uznał, że istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Istniały bowiem uzasadnione wątpliwości, czy organ I. instancji, bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego i bez próby zdefiniowania pojęcia zabudowy bliźniaczej mógł bezkrytycznie przyjąć, że przedstawiona we wniosku zabudowa jest dopuszczalna. W przepisach prawa trudno poszukiwać legalnej definicji budynku w zabudowie bliźniaczej. Takie pojęcie jest użyte m.in. w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego – który stanowi, że budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego (...). Wprawdzie ustawa nie definiuje dokładnie poszczególnych rodzajów zabudowy jednorodzinnej, to jednak nie może to prowadzić do wniosku, że powołany wyżej przepis pozbawiony jest w tym zakresie znaczenia normatywnego. Posiłkując się definicją budynku zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest: "trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach", organ I instancji winien ustalić i jasno sprecyzować, czy mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym wolno stojącym o dwóch mieszkaniach, czy też z odrębnymi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. Istotne znaczenie będzie miało, czy obie części obiektu mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie nawzajem, przy równoczesnym spełnianiu przez każdą z nich cech budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na brak definicji zabudowy bliźniaczej przyjmuje się, że nie powinna ona być utożsamiana z lustrzanym odbiciem, jednak konieczne jest aby budynki te przylegały do siebie jedną ze ścian i zachowywały przynajmniej pewien stopień podobieństwa. Wobec tego rolą organu I. instancji było szczegółowe wyjaśnienie, czy planowana inwestycja dotyczy w rzeczywistości budowy dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, jak twierdzi inwestor, czy też budowy jednorodzinnej o trzech lokalach mieszkalnych, jak twierdzi skarżący kasacyjnie. Dopiero ustalenie tej okoliczności umożliwiało przejście do kolejnego etapu postępowania, czyli badania dopuszczalności inwestycji ze względu na tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, bądź też na dopuszczalność w ogóle inwestycji, a dopiero w końcowym etapie ewentualnie do ustaleń dotyczących nowej zabudowy. Skoro w niniejszej sprawie, co wykazał sąd I instancji, postępowanie w tym zakresie zawierało istotne braki, stąd też koniecznym jest powrót sprawy administracyjnej na etap postępowania przed organem I instancji. Sąd I instancji oddalając sprzeciw prawidłowo orzekł, że istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w myśl art. 138 § 2 k.p.a. Jedynie ubocznie zależy zauważyć, że w zaskarżonym sprzeciwem wyroku sąd I instancji przytoczył również inne powody z jakich sprawa administracyjna dotycząca ustalenia warunków zabudowy winna trafić do organu I instancji, celem dokonania odpowiednich ustaleń, jednak kwestie te nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej, zatem NSA się do nich nie odniesie. Z powyższych względów, zarzuty postawione w skardze kasacyjnej uznano za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, wobec czego skarga kasacyjna na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.