V SA/Wa 1857/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu oddala skargę. Na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z dnia 18 stycznia 2019 r. nr (...), III Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie (dalej: "ZUS") wszczął w dniu 25 lutego 2019 r. kontrolę u płatnika składek M. S.A. z siedzibą w S. (dalej "Skarżąca" lub "Strona"). Zakres przeprowadzanej u płatnika kontroli obejmował prawidłowość i rzetelność obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia zdrowotnego. W upoważnieniu wskazano, że przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia lub zabezpieczeń dowodów jego popełnienia - art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646), dalej: "prawo przedsiębiorców". Skarżąca wnioskiem z dnia 17 maja 2019 r. zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od przeprowadzanej w Spółce kontroli wraz ze sprzeciwem. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazała m.in., że ZUS bezpodstawnie zastosował art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo przedsiębiorców, a swoim działaniem doprowadził do naruszenia przepisów tej ustawy, a także bezpodstawnie zarzucił Spółce działanie naruszające prawo. Decyzją z dnia (...)maja 2019 r. III Oddział ZUS w Warszawie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Strona wniosła odwołanie. Decyzją dnia (...)lipca 2019 r. nr (...), Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 prawa przedsiębiorców (art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. z 2019 r. poz. 300, ze zm., dalej: "ustawa systemowa"). Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 2 prawa przedsiębiorców, nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, z wyłączeniem przypadków, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. Oznacza to, że w przypadku prowadzenia kontroli z powołaniem się na art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy, wniesienie sprzeciwu jest niedopuszczalne, co wynika z treści art. 59 ust. 2 prawa przedsiębiorców. Konsekwencją zastosowania art. 54 ust. 1 pkt 2 jest złożenie po zakończonej kontroli zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, jeżeli wyniki kontroli dają ku temu podstawy. Wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany na podstawie art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania kornego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1987, z późn.zm.) zawiadomić Prokuraturę lub Policję. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie zakres kontroli obejmował prawidłowość i rzetelność obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia zdrowotnego. Płatnik składek został poinformowany w piśmie III Oddziału ZUS w Warszawie z 18 stycznia 2019 r. oraz w piśmie z 28 stycznia 2019 r., że kontrola jest prowadzona w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa z art. 219 Kodeksu karnego. W przedmiotowej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo nieuzasadnionego, celowego zgłaszania przez płatnika składek danych mających wpływ na prawo do świadczeń oraz ich wysokość. Z kompleksowego systemu informatycznego ZUS wynika, że ubezpieczeni po zakończeniu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, rozpoczynali prowadzenie działalności gospodarczej, której główny profil działalności był zbliżony do stanowisk na jakich byli zatrudnieni wcześniej u płatnika składek (np. A.B., A.B(...), R.A.). Tym samym umowy o pracę mogły być celowo zastępowane prowadzoną działalnością gospodarczą w celu korzystania z preferencyjnych składek. Organ wskazał, że zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy systemowej, podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 8 ust. 6 pkt 1, w okresie pierwszych 24 miesięcy kalendarzowych od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 8 ustawy systemowej, podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 i 5a (m.in. osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą) stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek, ogłoszonego w trybie art. 19 ust. 10 na dany rok kalendarzowy. W związku z powyższymi przepisami, istnieje prawdopodobieństwo, że celem zastępowania przez Stronę umów o pracę działalnością gospodarczą mogło być ograniczenie wysokości opłacania należności z tytułu składek. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 18a ust. 2 pkt 2 ustawy systemowej, korzystanie z preferencyjnych składek nie jest możliwe jeżeli osoby wykonują działalność gospodarczą na rzecz byłego pracodawcy, na rzecz którego przed dniem rozpoczęcia działalności gospodarczej w bieżącym lub w poprzednim roku kalendarzowym wykonywały w ramach stosunku pracy lub spółdzielczego stosunku pracy czynności wchodzące w zakres wykonywanej działalności gospodarczej. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Prezesa ZUS wykazało, że płatnik składek zgłosił do ubezpieczeń społecznych z tytułu umowy o pracę ubezpieczonych, którzy po krótkim okresie zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych byli niezdolni do pracy i otrzymywali świadczenia z ubezpieczeń społecznych, co zostało wykazane w protokole kontroli z 16 lipca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przedstawił nieprawidłowości w odniesieniu do Z.B., J.W., C.M., J.K., stwierdzając, że ustalone w trakcie kontroli okoliczności budzą uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa polegającego na wyłudzeniu świadczeń z ubezpieczeń społecznych, co może stanowić naruszenie przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a tym samym stanowić czyn zabroniony zagrożony sankcją przewidzianą w przepisach Kodeksu karnego. Ustalone okoliczności budzą podejrzenie, że działanie płatnika składek mogło być działaniem świadomym oraz celowym i mogło mieć na celu naruszenie przepisów o ubezpieczeniach społecznych, konsekwencją czego było uzyskanie prawa do świadczeń, oraz zmniejszenie do zapłaty kwoty należnych składek o wysokość wypłaconych świadczeń. Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z tym, iż w danej sprawie zastosowanie znajdował art. 54 ust. 1 pkt 2 prawa przedsiębiorców, ZUS był uprawniony do prowadzenia kontroli płatnika składek, pomimo równoczesnego prowadzenia kontroli przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w B. Nie doszło zatem do naruszenia art. 54 ust. 1 powołanej ustawy. Organ podkreślił, że środek prawny w postaci wniesienia sprzeciwu przysługuje płatnikowi składek na etapie wszczętej kontroli. Zgodnie z art. 59 ust. 1 prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Zgodnie z art. 59 ust. 2 powołanej ustawy, wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. W rozpoznawanej sprawie sprzeciw był zatem niedopuszczalny, co uzasadniało zdaniem organu, odmowę wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Strona złożyła skargę na ww. decyzję ZUS wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 58 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo przedsiębiorców oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa ZUS z dnia (...)lipca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję III Oddziału ZUS w Warszawie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu od przeprowadzanej w Spółce kontroli. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Na podstawie art. 83b ust. 1 ustawy systemowej, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Zdaniem Sądu zasadnie w rozpoznawanej sprawie organ administracji, działając w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., w związku z art. 83b ust. 1 ustawy systemowej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Z akt sprawy wynika, że III Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wszczął w dniu 25 lutego 2019 r. kontrolę u Skarżącej. W upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli z dnia 18 stycznia 2019 r. wskazano, że przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia lub zabezpieczeń dowodów jego popełnienia art. 54 ust. 1 pkt 2 prawa przedsiębiorców. Wnioskiem z dnia 17 maja 2019 r. Skarżąca zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od przeprowadzanej w Spółce kontroli wraz ze sprzeciwem zarzucając m.in. bezpodstawne zastosowanie art. 54 ust. 1 pkt 2 prawa przedsiębiorców. Jak wynika z art. 54 ust. 1 pkt. 2 prawa przedsiębiorców, nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, z wyłączeniem przypadków, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów: - art. 48 (zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli), - art. 49 (posiadanie stosownego upoważnienia do kontroli), - art. 50 ust. 1 i 5 (wykonywanie czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy, osoby upoważnionej lub pod jego nieobecność), - art. 51 ust. 1 (miejsce prowadzenia kontroli), - art. 54 ust. 1 (zakaz prowadzenia więcej niż jednej kontroli w tym samym czasie), - art. 55 ust. 1 i 2 (czas kontroli i wyłączenia), - art. 58 (wyłączenie kontroli w tej samej sprawie prowadzonej przez ten sam organ). Sprzeciw wnosi się na piśmie w terminie 3 dni roboczych od wszczęcia kontroli lub od wystąpienia przesłanki go uzasadniającej, o czym należy zawiadomić kontrolujących (art. 59 ust. 3 i 4). Organ kontroli rozpoznaje sprzeciw w terminie 3 dni roboczych wydając albo postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Uchybienie tego terminu oznacza powstanie skutku równoważnego z wydaniem przez organ postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych (art. 59 ust. 7 i 8). Zgodnie z art. 59 ust. 2 prawa przedsiębiorców, wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. Sąd wskazuje, że niedopuszczalność sprzeciwu oznacza, że nie podlega on rozpatrzeniu – jego zasadność nie jest badana. Jak to już podniesiono wyżej, art. 61 § 1 K.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: - gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania, - gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, m.in. gdy upłynął termin do złożenia wniosku. Sąd zwraca uwagę, że w każdym przypadku złożenia wniosku, właściwy organ przed wszczęciem postępowania, zobligowany jest do zbadania, czy nie zaistniały w sprawie negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe, które uniemożliwiałyby jego wszczęcie. W przedmiotowej sprawie organ, odmawiając wszczęcia postępowania, powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując na art. 59 ust. 2 prawa przedsiębiorców. Bezsporne w sprawie jest, iż w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli z dnia 18 stycznia 2019 r. nr (...), organ wskazał, że przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia lub zabezpieczeń dowodów jego popełnienia i przywołał art. 54 ust. 1 pkt 2 prawa przedsiębiorców. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji organu I instancji zostały wskazane okoliczności uzasadniające wszczęcie kontroli w celu przeciwdziałaniu popełnieniu przestępstwa. Pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. III Oddział ZUS w Warszawie działając na podstawie art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego złożył do prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Powyższe stanowi o istnieniu uzasadnionej przyczyny powodującej, że postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego żądania Skarżącej nie mogło być wszczęte w myśl art. 61a § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, brak było bowiem podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wobec powyższego nie znajdują uzasadnienia zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 54 ust. 1 pkt 2 prawa przedsiębiorców. Uzasadnienia nie znajdują również pozostałe zarzuty skargi bowiem w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Niedopuszczalność sprzeciwu powoduje również, iż brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 58 § 1 i 2, regulującego instytucję przywrócenia terminu K.p.a. W konsekwencji, Sąd uznając wszystkie zarzuty za chybione, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.