II SA/Sz 289/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1980 ze zm. w związku z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowymi niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2028 r. poz.957) po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy, z którego wynikało, że Starosta [...] wydał decyzję o cofnięciu uprawnień w związku z zawiadomieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] września 2018 r., z którego wynikało, że J. M. w okresie roku po wydaniu po raz pierwszy prawa jazdy, tj. od dnia [...] lutego do dnia [...] stycznia 2018 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego otrzymując z tego tytułu 21 punktów karnych. Pierwsza decyzja o cofnięciu uprawnień J. M. została wydana przez Starostę K. w dniu [...] października 2018 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 263/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że istotne w niniejszej sprawie jest ustalenie właściwej podstawy prawnej w oparciu o którą powinny procedować organy administracyjne obu instancji. Zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone decyzje powołały się na art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten został jednak uchylony na mocy art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Starosta [...] ponownie rozpoznając sprawę powołał się na przepis art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepis art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. W odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. J. M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia mu uprawnień ewentualnie uchylenia decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania żądał również wyłączenia pracownika od rozpoznania jego sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji zarówno obecnie jak i poprzednio. Podniósł również zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niepodjęcie czynności prowadzących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezastosowanie się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 11 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu odwołania podniosło, że Komendant Wojewódzki Policji w S. w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. podtrzymał swój wniosek o cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uznając, że nie zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie. Kolegium powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 570/18 stwierdziło, że sytuacja, w której ten sam pracownik uczestniczy w kolejnym postępowaniu w tej samej sprawie, uprzednio zakończonej wydaniem decyzji następnie uchylonej przez sąd administracyjny, nie stanowi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ podkreślił też, że kwestia ilości czy zasadności wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zostać rozpatrzona w odrębnym postępowaniu po uprzednim zwróceniu się do organów Policji i podlega kontroli sadowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. J. M. wniósł skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz umorzenia postępowania zgodnie z wnioskiem złożonym przez skarżącego w Starostwie Powiatowym w K. z dnia [...] listopada 2020 r. Skarżący z ostrożności procesowej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrócenie jej do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę powołał się na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że pracownik nie był wyłączony z postępowania. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Następny zarzut dotyczący naruszenia art. 81a k.p.a. skarżący uzasadnił jego niezastosowaniem. Podniósł również zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., niezastosowanie art. 8 tej ustawy a nadto art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. wiążąc te naruszenia z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżący poddał w wątpliwość legalność działania Starosty [...], który część pism z postępowania kierował do wiadomości Komendy Powiatowej Policji w K., która nie jest stroną postępowania ani organem uprawnionym w tym postępowaniu. W piśmie z dnia 3 listopada 2020 r. skarżący zarzucił dodatkowo, że w postępowaniu dotyczącym w systemie punktów karnych dochodziło do manipulacji przy ich usuwaniu i wprowadzaniu, a zatem wniosek KWP w S. w przedmiocie cofnięcia mu uprawnień nie może korzystać z domniemania prawdziwości co wprost wynika z pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponownie zwrócił uwagę, że prowadzący ewidencję punktów karnych wpisał do ewidencji punkty, które po upływie roku uległy przedawnieniu. Skarżący podał również, że na początku 2019 r. uzyskał ponownie prawo jazdy kategorii B i od tej pory nie popełnił żadnego wykroczenia. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy nie sposób pominąć okoliczności, że w tej sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r. sygn.. akt II SA/Sz 263/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie cofnięcia J. M. uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu administracji oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest wszakże rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę (także sprzeciw) lub oddalając ją ( tak NSA w wyroku z dnia 5 sierpnia 2020 r. II OSK 1240/20- dostępny tak jak pozostałe cytowane orzeczenia w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2019 r. sąd stwierdził, że zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone decyzje powołały się na art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, który w czasie objętym postępowaniem miał treść: "Decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi wydaje Starosta w razie przekroczenia w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, liczby 20 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego; decyzja o cofnięciu uprawnienia wydawana jest na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji". Przepis ten został jednak uchylony na mocy art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (w niniejszej sprawie w brzmieniu wg Dz.U. z 2017 r. poz. 987, z późn. zm.). Zgodnie z art. 139 pkt 3 tej ustawy uchylenie to nastąpiło ostatecznie 4 czerwca 2018 r. Równocześnie jednak, tj. z dniem 4 czerwca 2018 r. weszła w życie nowelizacja tej ustawy dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957). Dokonano w niej zmian w ustawie o kierujących pojazdami oraz Prawo o ruchu drogowym stanowiąc w art. 14 ust. 1, że "do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100ad ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1 b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o kierujących pojazdami) nie stosuje się. W ust. 2 art. 14 przewidziano z kolei, że "Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań, technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie". Komunikat taki wydano na stronie internetowej Ministra Cyfryzacji i zgodnie z jego brzmieniem termin ten ustanowiono na 1 października 2018 r. (Komunikat Ministra Cyfryzacji z dnia 28 czerwca 2018 r. Dz. Urz. MC 2018/22). Z powyższej regulacji zatem jednoznacznie wynika, że do dnia wdrożenia wskazywanych rozwiązań technicznych (czyli do dnia 1 października 2018 r.) przepis art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami, uchylający przepis art. 140 i 140a ustawy Prawo o ruchu drogowym nie mógł mieć zastosowania, bowiem wdrożenie wskazanych w ustawie rozwiązań nastąpiło z dniem 1 października 2018 r. Z ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy wynikało, że Komendant Wojewódzki Policji w S. pismem z dnia [...] września 2018 r., L.dz.[...] wniósł o cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami jako osobie, która uzyskała prawo jazdy po raz pierwszy ( [...] lutego 2017), albowiem w okresie od [...] lutego 2017 do [...] stycznia 2018 r. w wyniku wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego otrzymał 21 punktów karnych. Zauważyć w tym miejscu należy, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym czy ustawy o kierujących pojazdami nie określają terminu, w którym komendant wojewódzki Policji ma wystąpić z wnioskiem do organu o cofnięcie uprawnień. Może to nastąpić nawet wtedy, gdy punkty karne uległy przedawnieniu. Zdaniem sądu, zważywszy na nieuchronność skutku przekroczenia określonej w ustawie liczby punktów karnych, winno to nastąpić w rozsądnym terminie. Jak wskazał sąd w wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., powołane przez organy obu instancji przepisy ustawy o Prawo o ruchu drogowym ( art. 140 ust. 1 pkt 3 ) zostały uchylone ustawą o kierujących pojazdami. Zauważyć jednak należy, że ta sama ustawa w art. 136 ust. 1 stanowi, iż, w przypadku gdy naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione przed dniem określonym w komunikacie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 957 oraz z 2019 r. poz. 730), skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W tym celu Policja może przetwarzać dane zgromadzone w trybie art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Skarżący według informacji Komendanta Wojewódzkiego Policji uzyskał 21 punktów karnych w dniu [...] stycznia 2018 r. A zatem w tej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który obowiązywał do dnia 4 czerwca 2018 r. Podkreślić należy, że ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Jeżeli jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność. Kompetencja starosty w tym przypadku sprowadza się jedynie do sprawdzenia, w oparciu o wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, czy wpisy wskazane we wniosku są wpisami ostatecznymi i czy liczba punktów przekracza 20. Organ, jak również sąd, wobec związania wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji, nie mają kompetencji do prowadzenia w tym zakresie odrębnego postępowania. Przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie należy bowiem do wyłącznej kompetencji Policji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją art. 25 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdzić należało, że zarzut ten jest niezasadny. Obowiązek wyłączenia pracownika od rozpoznawania sprawy nie dotyczy sytuacji, w której uprzednio brał udział a po uchyleniu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznawał tę sprawę. Ponowne rozpoznanie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji". Podsumowując, jakkolwiek do decyzji Kolegium należy mieć zastrzeżenia z punktu widzenia wypełnienia przez ten organ powinności określonych w art. 107 § 3 k.p.a., to jednak popełnione uchybienia pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Istotą postępowania po wyroku WSA z dnia 11 lipca 2019 r. było ustalenie i zastosowanie właściwej podstawy prawnej w sprawie dotyczącej cofniecie uprawnień kierowcy na skutek przekroczenia dopuszczalnej liczby punktów karnych. Jakkolwiek istniały wątpliwości co do prawidłowości zastosowania przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, to za właściwe należało uznać jego zastosowanie w zestawieniu z przepisem art. 136 ustawy o kierujących pojazdami. Jakakolwiek odmienna interpretacja doprowadziłaby do konkluzji, że naruszenie przez skarżącego przepisów o ruchu drogowym musiałoby pozostać bez jakiejkolwiek sankcji, a nie sposób uznać, że intencją ustawodawcy było zwolnienie kierowców naruszających przepisy z jakiejkolwiek odpowiedzialności, tym bardziej tych, którzy otrzymali prawo jazdy po raz pierwszy. Podkreślić również należy, że postępowanie zakończone decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami odnosiło się do tego prawa jazdy, które skarżący uzyskał – co wynika z treści decyzji-w dniu [...] lutego 2017 r. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają kryterium legalności w stopniu, który nie uzasadnia ich uchylenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .