I SA/Wa 180/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 10 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia 2 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2019 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpił o wydanie - w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] przekształciło się w prawo własności. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2020r. Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] przekształciło się w prawo własności. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł [...] S.A. z siedzibą w [...]. Rozpatrując niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ww. postanowienie zostało wydane w trybie przepisów art. 217 - 219 k.p.a. i przywołało ich treść. W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka wystąpiła o wydanie zaświadczenia przewidzianego w art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916) potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ew. nr [...] w obrębie [...]. Z art. 1 ust. 1 ustawy wynika, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Pojęcie gruntów zabudowanych zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w treści art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Według tego przepisu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Kolegium podniosło, że interpretacja art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy nie budzi wątpliwości. W drodze tej ustawy dochodzi do przekształcenia wyłącznie nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, przez które rozumie się nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Podstawowe znaczenie dla ustalenia czy nastąpiło przekształcenie czy też nie powinien mieć rodzaj zabudowy ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Jak ustalił organ I instancji, według danych z ewidencji gruntów i budynków na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem o funkcji: pozostałe budynki niemieszkalne. Zmiana zaś funkcji na mieszkalną nastąpiła w dniu 2 października 2019 r. na podstawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019r. poz. 393) istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów i budynków jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Rejestr ewidencyjny ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Zgodnie z § 47 ust. 1 ww. rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. W aktach przedmiotowej sprawy znajdują się dokumenty, które potwierdzają, iż budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości użytkowany był jako budynek biurowy, co potwierdza decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., a zgłoszenie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek jednorodzony mieszkalny przy ul. [...] wpłynęło do właściwego organu w dniu [...] czerwca 2019 r., co potwierdza zaświadczenie nr [...] wydane przez Prezydenta [...] w dniu 31 lipca 2019 r. Kolegium wskazało, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 1 stycznia 2019 r. zabudowana była budynkiem niemieszkalnym, co wynika z zapisów w ewidencji gruntów i budynków, nie jest możliwie wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] S.A. w [...] zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa: art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2040 z póżn. zm.) - poprzez niezastosowanie ustawy do nieruchomości; art. 4 ustawy - poprzez odmowę wydania zaświadczenia, pomimo zaistnienia przesłanek pozytywnych do jego wydania i braku istnienia przesłanek negatywnych do odmowy wydania zaświadczenia; i art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w zw. z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, z póżn. zm.), w zw. z § 47 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) - poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w/w ustawy - Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz w/w rozporządzenia - do nieruchomości i niezastosowanie ustawy do nieruchomości; art. 13 ust. 1 ustawy - poprzez wykładnię wyłączającą z zastosowania ustawy do niektórych budynków mieszkalnych, które w dniu 1 stycznia 2019 r., nie miały oznaczenia w ewidencji jako "budynki mieszkalne", pomimo spełniania przez nie takiej funkcji w tej lub po tej dacie; art. 7, art. 77 § 1 Kpa - poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu ustalenia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego; art. 80 Kpa, w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy - poprzez nieprawidłowe uznanie, że okoliczności wymagane do wydania zaświadczenia nie zachodzą. Tymczasem skarżący przedstawił wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, warunkujące wydanie zaświadczenia, a których prawdziwość nie została przez organ w żaden sposób podważona oraz udowodnił przesłanki faktyczne uzasadniające wydanie zaświadczenia - w tym m.in. przedstawił: - Akt notarialny (wypis) repertorium A nr [...], sporządzony w dniu [...] lutego 1999 r. przez notariusza J. R., prowadzącego wówczas kancelarię notarialną pod adresem: ul. [...] w [...] - potwierdzający, że [...] SA zakupiło budynek mieszkalny jednorodzinny; - Pismo z 22 maja 2020 r. Nr [...] potwierdzające, iż budynek należący do [...] SA - został zbudowany na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym przeznaczonym na cele mieszkaniowe; - Wypis z rejestru budynków uzyskany przez [...] SA według stanu na dzień 30 października 2019 r., z godz. 12.38, z których to dokumentów wynika, że: budynek został wybudowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny, na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym przeznaczonym na cele mieszkaniowe; budynek został oddany do użytkowania zgodnie z prawem budowlanym, na cele mieszkaniowe; budynkowi od 2 października 2019 r. ponownie przywrócono pierwotną funkcję - mieszkalną czyli, wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia zostały przez [...] SA wykazane, a fakt ten obliguje organ do wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem [...] SA; 7. art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 126 Kpa - poprzez: wadliwe sformułowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, nie zawierające faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie zawierającego uzasadnienia, dla którego niemożliwe było wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Sprawa została rozpatrzona na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. I tak, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. Już z samego tytułu cytowanej ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało z kolei zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zgodnie natomiast z art. 1a ustawy jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Z powyższego wynika, że w świetle przepisów ustawy rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest, czy też nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. 276 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazuje się w doktrynie, zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). Przepis ten wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz Opublikowano: WKP 2019) (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 197/20; https://cbois.nsa.gov.pl). Tymczasem, jak wynika z akt niniejszej sprawy, według danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość w dacie 1 stycznia 2019 r. zabudowana jest budynkiem użytkowanym jako budynek biurowy. Powyższe potwierdza decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. wydana na wniosek skarżącej spółki. Zgłoszenie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek jednorodzinny mieszkalny wpłynęło do właściwego organu w dniu [...] czerwca 2019 r. i taka zmiana nastąpiła zgodnie z treścią zaświadczenia z dnia [...] lipca 2019 r. wydanego przez Prezydenta [...]. W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącej brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu, gdyż nieruchomość ta nie była zabudowana w dniu 1 stycznia 2019 r. na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy. Nie sposób więc zarzucić Kolegium naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy przekształceniowej poprzez ich błędne zastosowanie, jak również przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji bezsprzecznie bowiem wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie mieści się w definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w dacie 1 stycznia 2019 r. W sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania przepis art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, zgodnie z którym, jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika zatem, że dla jego zastosowania grunt musi być zabudowany budynkiem mieszkalnym, a zabudowa oceniana jest przez pryzmat oddania budynków mieszkalnych do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponadto jak wskazuje się w doktrynie, zasady stosowania tego przepisu są takie same jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, jedyną różnicą jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, którą jest data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Opublikowano: WKP 2019). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem po dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości w 1999 r. na wniosek skarżącej spółki w 2000 r. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania położonego na niej budynku i w ewidencji gruntów i budynków wskazano, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem o funkcji pozostałe budynki niemieszkalne, a zmiana sposobu użytkowania budynku na mieszkalny została zgłoszona przez skarżącą spółkę dopiero [...] czerwca 2019 r., a więc po dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej (1 stycznia 2019 r.). W tej sytuacji organy słusznie odmówiły wydania zaświadczenia żądanej treści. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.