I OSK 133/22

Dnia 27 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. T. i A. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 32/21 w sprawie ze skargi J. T. i A. T. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] postanawia oddalić skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 września 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.T. i A. T. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], odrzucił skargę A. T. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] Wojewoda [...] uznał za bezzasadne zarzuty J. T. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej na skutek niezrealizowania obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. Nr [...], polegającego na wydaniu nieruchomości, położonych w obrębie [...], gmina [...], oznaczonych jako działki o numerach: [...] oraz [...], przeznaczonych pod pas drogowy. Zażalenie na to postanowienie wniósł J. T.. Następnie 29 czerwca 2021 r. do Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii wpłynęło ponaglenie strony z powodu niezałatwienia sprawy w terminie. Z kolei pismem z 30 czerwca 2021 r. J. T. oraz A. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...]. W oparciu o powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie legitymacji do wniesienia skargi nie posiada A.T.. Sąd zauważył bowiem, że właścicielem przeznaczonych pod pas drogowy działek o nr ewidencyjnych: [...] oraz [...] był jedynie J. T.. Z tego powodu tylko do J. T. skierowane zostało postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. o wezwaniu do wydania ww. nieruchomości jak i tytuł wykonawczy z [...] sierpnia 2019 r. (oba wydane pod znakiem: [...]). Z tych też względów A. T. nie był stroną ww. postępowań. Nie posiadał on w nich bowiem bezpośredniego, opartego na konkretnej normie prawnej, indywidualnego, własnego interesu prawnego. Nie był on właścicielem lub też użytkownikiem wieczystym działki, która została przeznaczona pod pas drogowy. Nie wykazał również, by przysługiwało mu ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości. Według zgromadzonej w aktach administracyjnych dokumentacji, właścicielem działek jest brat A. T. – J. T.. Co za tym idzie, A. T. może w sprawie posiadać interes faktyczny, natomiast nie można przypisać mu samodzielnego interesu prawnego. Z tych względów Sąd uznał, że skarga A. T. pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, nieposiadającego legitymacji do jej wniesienia, a w rezultacie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.). Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia wnieśli A. T. i J. T.. W skardze kasacyjnej, wniesionej przez J. T. zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: "1) art. 50 § 1 ustawy o ppsa - poprzez przyjęcie przez WSA, że pan A. T. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i w związku z tym nie może wnieść skargi do WSA na postanowienie wojewody o wywłaszczenie nieruchomości - mające istotny wpływ na wynik postępowania; 2) art. 32 ust. 2 Konstytucji RP." W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, iż A. T. nie posiada interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie. A. T. jest bowiem współwłaścicielem działki nr [...] i tym samym nie powinien być wyłączony z postępowania o wywłaszczenie nieruchomości pod inwestycję celu publicznego prowadzonego przez Wojewodę [...]. Wojewoda prowadząc to postępowanie w pierwszej instancji oraz Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie uwzględnili interesu prawnego A. T. jako współwłaściciela działki nr [...], wobec czego nie został dopuszczony do postępowania wywłaszczeniowego. Dowodem na przytoczone argumenty jest dołączony do skargi kasacyjnej akt notarialny kupna przedmiotowej działki wspólnie z bratem. A. T. we wniesionej skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia: "1) art. 50 § 1 ustawy o ppsa - poprzez przyjęcie przez WSA, że pan A. T. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i w związku z tym nie może wnieść skargi do WSA na postanowienie wojewody o wywłaszczenie nieruchomości - mające istotny wpływ na wynik postępowania; 2) art. 32 ust. 2 Konstytucji RP." W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, iż A. T. nie posiada interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie. A. T. jest bowiem współwłaścicielem działki nr [...] i tym samym nie powinien być wyłączony z postępowania o wywłaszczenie nieruchomości pod inwestycję celu publicznego prowadzonego przez Wojewodę [...]. Wojewoda prowadząc to postępowanie w pierwszej instancji oraz Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie uwzględnili interesu prawnego A. T. jako współwłaściciela działki nr [...], wobec czego nie został dopuszczony do postępowania wywłaszczeniowego. Dowodem na przytoczone argumenty jest dołączony do skargi kasacyjnej akt notarialny kupna przedmiotowej działki wspólnie z bratem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie zostały wywiedzione dwie skargi kasacyjne o tożsamych zarzutach. Skargi te okazały się niezasadne. Kwestią sporną determinowaną zarzutami skarg kasacyjnych jest ocena interesu prawnego A. T. do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter obiektywny i jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego, ale niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego. Interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Istnienie, przywołanej powyżej, legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., podlega badaniu przez sąd administracyjny. W sytuacji jej braku u skarżącego, w przypadku gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Inaczej mówiąc interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. np. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96). Oznacza to, że podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Przymiotu strony nie ma zatem podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego, czy też na potrzebie ochrony cudzego interesu. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie upatrują interesu prawnego A. T. w tym, że jest on współwłaścicielem działki nr [...]objętej postanowieniem Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] o uznaniu za bezzasadne zarzutów J. T. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej na skutek niezrealizowania obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...], polegającego na wydaniu nieruchomości, położonych w obrębie [...], gmina [...], oznaczonych jako działki o numerach: [...] oraz [...], przeznaczonych pod pas drogowy, czego nie wzięły pod uwagę zarówno organy administracji, jak i Sąd Wojewódzki. Stanowisko to nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego, właścicielem przeznaczonych pod pas drogowy działek o nr ewidencyjnych: [...] oraz [...]był jedynie brat A. T. - J. T., do którego - jako jedynej strony postępowania - zostało skierowane postanowienie Wojewody z [...] kwietnia 2020 r. (zaskarżone następnie tylko przez J. T.). A. T. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ww. działek. Z akt administracyjnych nie wynika również, aby A. T. posiadał jakikolwiek inny tytuł prawny do działki nr [...]. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że słusznie Sąd I instancji przyjął, iż A. T. nie posiada interesu prawego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. o uznaniu za bezzasadne zarzutów J. T. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej na skutek niezrealizowania obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...], polegającego na wydaniu nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach: [...] oraz [...], przeznaczonych pod pas drogowy, co skutkować musiało odrzuceniem jego skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na brak posiadania legitymacji procesowej do jej złożenia. Stanowiska tego nie podważają również twierdzenia zawarte w skargach kasacyjnych, jakoby tytuł własności działki nr [...] wynikał dla A. T. z notarialnej umowy sprzedaży z dnia [...].09.2005 r., której kserokopie zostały dołączone do obu skarg kasacyjnych. Z treści tej umowy wynika bowiem, że dotyczy ona działki nr [...] (po podziale [...] i [...]), nie zaś działki [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skarg kasacyjnych za nieuzasadnione i na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) orzekł o ich oddaleniu.