III SA/Kr 1011/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 1 czerwca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego M. B., od pisma Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 21 kwietnia 2021 r. znak [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego. W dniu 3 grudnia 2019 r. D. B. wniosła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla syna M. B. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2019r. znak: [...] przyznał wnioskowane świadczenie na okres od 1 października 2019 r. do 30 listopada 2020 r. W dniu 15 grudnia 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło pismo D. B. o przedłużenie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka w związku z tzw. ustawą "covidową". Decyzją z dnia [...] 2020r. znak: [...] Wójt Gminy zmienił decyzję z dnia [...] 2019r. znak: [...] i ustalił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2020 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Następnie w dniu 12 marca 2021r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności utrzymujące orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1 grudnia 2020 r. dotyczącego orzeczenia o niepełnosprawności M. B. M. B. pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. wezwał Wójta Gminy do realizacji decyzji z dnia [...] 2019r. znak; [...] zmienionej decyzją z dnia [...] 2020r. znak: [...]. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr [...] udzielił M. B. odpowiedzi na powyższe pismo, informując, że w chwili obecnej wypłata ta jest niemożliwa albowiem pozbawiona jest podstawy prawnej. Nie zgadzając się z powyższą argumentacją, M. B. wniósł odwołanie na pismo Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr [...], będącego odpowiedzią na wezwanie do realizacji decyzji z dnia 1 kwietnia 2021 r. złożonego przez skarżącego. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie.: 1. art. 15h ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, polegające na jego nieprawidłowym i nieuzasadnionym zastosowaniu wskutek przyjęcia, że decyzja Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności ma charakter "nowego orzeczenia" i powoduje, że skarżąca utraciła prawo do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego; 2. art. 16 § 1 k.p.a., polegające na jego błędnym i nieuzasadnionym zastosowaniu wskutek przyjęcia, że do utraty ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego na czas określony o której mowa w art. 15h ust 1 pkt. 2 cyt. wyżej Ustawy, które daje skarżącej prawo do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, wystarczy "nowe orzeczenie" wydane w drugiej instancji w administracyjnym toku postępowania, gdyż ma ona charakter decyzji ostatecznej; 3. art. 16 § 3 k.p.a., poprzez jego nie zastosowanie, polegające na braku uzyskania prawomocności "nowego orzeczenia" o którym mowa w art. 15h ust. 1 pkt. 2 cyt wyżej Ustawy, co spowodowało nieuzasadnione wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego; 4. naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a k.p.a. polegające na tendencyjnej i uznaniowej interpretacji normy prawnej oraz niewłaściwej wykładni prawa materialnego; 5. naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 § 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącej do władzy publicznej. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji (pismo z dnia 21 kwietnia 2021 r.) i przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do uzyskania prawomocności nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 1 czerwca 2021 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. B. od pisma Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 21 kwietnia 2021 r. znak: [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pismo z dnia 21 kwietnia 2021 r. będące przedmiotem zaskarżenia jest pismem informacyjnym, dotyczącym wypłaty przyznanych świadczeń (czynność matarialno-teczniczna). A zatem pismo to nie jest decyzją administracyjną. Z kolei odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych. Zatem należało wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Na powyższe postanowienie skarżący M. B., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 134 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji z dnia [...] 2021r. znak: [...], działającego w imieniu Wójta Gminy - Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i uznaniu pisma obejmującego tą decyzję za pismo informacyjne; 2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącego do władzy publicznej. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, w trybie uproszczonym, kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 czerwca 2021r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania M. B. od pisma Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 21 kwietnia 2021r. pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na fakt, że pismo Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 21 kwietnia 2021r. miało charakter informacyjny i dotyczyło wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, a więc czynności materialno – technicznej i nie było decyzją administracyjną, od której dopuszczalne byłoby odwołanie. W analizowanej sprawie decyzją z dnia [...] 2019r. Wójt Gminy przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od 18.10.2019r do 30.11.2020r. Z kolei decyzją z dnia [...] 2020r. Wójt Gminy zmienił na wniosek Strony decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny i ustalił do niego prawo na okres od 1 grudnia 2020r. aż do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Decyzja ta miała więc charakter czasowy i nie była wydana na stałe. Podłożem do wydania stosownych decyzji były orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pierwsze orzeczenie pochodzi z 21 listopada 2019r. i stwierdzono w nim, że skarżący M. B. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas określony do 30 listopada 2020r. To orzeczenie stanowiło podstawę do wydania decyzja przez Wójt Gminy z dnia [...] 2019r. ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na czas oznaczony. Następnie 1 grudnia 2020r. Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydał decyzję, w której uznał jedynie umiarkowany stopień niepełnosprawności skarżącego. Od tego orzeczenia skarżący odwołał się. W międzyczasie została wydana kolejna decyzja Wójt Gminy z dnia [...] 2020r. przedłużająca przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, ale również na czas określony – maksymalnie do czasu do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 1 grudnia 2020r. zostało przez skarżącego zaskarżone, a skutkiem tego było orzeczenie z dnia 20 stycznia 2021r. utrzymujące w mocy zaskarżone orzeczenie z 1 grudnia 2020r. Na skutek jego wpłynięcia do Urzędu Gminy 12 marca 2021r. Urząd ten zaprzestał wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie w odpowiedzi na pismo skarżącego z 1 kwietnia organ I instancji poinformował o przyczynie – pismo z dnia 21 kwietnia 2021r, na które skarżący złożył odwołanie. Organ odwoławczy z kolei uznał na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania, z uwagi na fakt, że pismo z 21 kwietnia nie było decyzją, a miało charakter wyłącznie informacyjny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak tego stanowiska. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., zwanej dalej u.ś.r.) zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu przewiduje, że Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. 3. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Jak z powyższego wynika zasiłek pielęgnacyjny przysługuje nie tylko gdy wnioskodawca legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale także w pewnych sytuacjach, gdy legitymuje się on umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. W niniejszej sprawie do przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego wystarczył właśnie umiarkowany stopień niepełnosprawności. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący spełnia wymagania przewidziane w art. 16 ust. 3 u.ś.r. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Tak więc decyzja może mieć charakter stały, o ile orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest wydane na stałe. Natomiast przepis ten przewiduje, że dopuszczalne jest wydanie decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na czas określony, w sytuacji, gdy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności było wydane na czas określony. W niniejszej sprawie miała miejsce właśnie ta druga sytuacja. Na podstawie art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm., zwanej dalej ustawa COVID-19). z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność: 1) upłynęła w terminie do 90 dni przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności; 2) upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z wyżej wskazanych przepisów wynika, że po pierwsze, decyzja ustalająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego może mieć charakter czasowy, gdyż uzależniona jest od orzeczenia o niepełnosprawności. Po drugie, zasiłek pielęgnacyjny przyznawany jest na wniosek, a więc wójt gminy nie może w tym przypadku działać z urzędu. W niniejszej sprawie pierwotna decyzja z dnia 4 grudnia 2019r. została wydana na czas oznaczony i następnie została ona przedłużona również na czas oznaczony na podstawie art. 15h ustawy COVID-19 do momentu dostarczenia orzeczenia o niepełnosprawności. Należy jednak pokreślić, że prawidłowo organ nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie wygaśnięcia decyzji przedłużającej wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzja ta miała bowiem charakter czasowy – została wydana na określony okres i kończyła się w momencie zaistnienia określonej okoliczności – ostatecznego orzeczenia dotyczącego stopnia niepełnosprawności skarżącego. Od tego momentu przysługiwało skarżącemu prawo do złożenia kolejnego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wygaśnięcie decyzji obowiązującej na czas określony nie jest stwierdzane decyzją. Trafnie więc organ zaprzestał wypłacania świadczenia. Należy także zauważyć, że na podstawie art. 16 §1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Tak więc decyzja organu II instancji – Wojewódzkiego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 stycznia 2021r. - jest ostateczna z momentem jest wydania. Z kolei decyzja jest prawomocna jeżeli nie można jej zaskarżyć do sądu. Należy więc odróżnić od siebie kwestie ostateczności decyzji od jej prawomocności. Decyzja ostateczna jest zawsze wykonalna, bez względu na jej prawomocność. Jedynie na wniosek strony można wstrzymać jej wykonalność na podstawie przepisów ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, które jednak w tej sprawie nie mają zastosowania. Z kolei przepisy Kodeksu postepowania cywilnego, które się stosuje w ramach zaskarżenia decyzji Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie przewidują takiej możliwości. W niniejszej sprawie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez organ II instancji jest decyzją ostateczną, co nie zmienia faktu, że podlega ona zaskarżeniu do sądu, i jednocześnie jest ona wykonalna. Jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że pismo skarżącego z 1 kwietnia 2021r. pomimo tego, że jest zatytułowane "wezwanie do realizacji decyzji", należy w istocie uznać za wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na kolejne okresy, chociaż został złożony w nieprawidłowej formie. Stąd organ administracyjny I instancji powinien był wezwać skarżącego do jego uzupełnienia i złożenia na wymaganym formularzu. Zamiast tego organ wydał pismo z dnia 21 kwietnia 2021r. Jednak pismo to w swojej istocie należy potraktować jako decyzję odmawiającą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Zawiera ono bowiem wszystkie wymagane elementy decyzji przewidziane w art. 107 §1 k.p.a. Przede wszystkim zawiera ono rozstrzygniecie poprzez wskazanie, że "w chwili obecnej wypłata ta (zasiłku pielęgnacyjnego) jest niemożliwa, jako pozbawiona podstawy prawnej". Dalej zawiera uzasadnienie dlaczego ta wypłata jest pozbawiona podstawy prawnej. Zawiera ono oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony oraz podpis. Stąd należy stwierdzić, że pismo to jest decyzją administracyjną odmawiająca skarżącej ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż składa się ze wszystkich niezbędnych elementów koniecznych do przyjęcia istnienia decyzji. Stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było potraktować odwołanie skarżącego jako odwołanie od decyzji z dnia 21 kwietnia 2021r. i stosownie je rozpatrzyć, mając na uwadze treść art. 16 ust. 3 u.ś.r. Stąd niedopuszczalne było w tym przypadku zastosowanie art. 134 k.p.a. Z tego względu organ naruszył art. 138 k.p.a. poprzez brak wydania stosownej decyzji administracyjnej, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszone również zostały podstawowe zasady procedury administracyjnej, to jest zasada praworządności w zakresie nie uwzględnienia słusznego interesu skarżącego (art. 7 k.p.a.), zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.