II SAB/Kr 74/21

Kraków, dnia 14 września 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - powiat grodzki w przedmiocie kontroli technicznej budynku postanawia: odrzucić skargę Uzasadnienie postanowienia z dnia 14 września 2021r. Pismem z dnia 2 marca 2021 r. M. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w przedmiocie załatwienia jego wniosku z dnia 16 lipca 2020 r. o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] w K., w tym przekroczenia terminów do załatwienia sprawy znak [...] oraz znak; [...] Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym terminie, stwierdzenie, ze organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, podkreślając, iż pismo z dnia 16.07.2020 r. nie sposób uznać za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a, zatem organ zakwalifikował powyższe pismo, jako pismo o charakterze interwencyjnym (tj. zawiadomienie o naruszeniu przepisów prawa budowlanego) i podjął w związku z nim z urzędu czynności kontrolne znak [...] O podjęciu czynności kontrolnych zawiadomiono wnoszącego pismem z dnia 3.08.2020 r. znak [...] Pismem tym nadzór budowlany powiadomił jednocześnie, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, organ, w razie stwierdzenia naruszeń przepisów prawa budowlanego dokona z urzędu wszczęcia odpowiedniego postępowania administracyjnego lub podejmie inne określone przez prawo działania. Zgodnie bowiem z przepisami art. 53a ust. 1 oraz art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zarówno postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tej ustawy, jak i postępowania dotyczące utrzymania obiektów budowlanych wszczynane są z urzędu. Pismem z dnia 6.10.2020 r. M. Z. zwrócił się do nadzoru budowlanego z prośbą o udzielenie informacji dotyczących "statusu sprawy o sygnaturze [...] i podjętych działań". Pismem z dnia 24.02.2021 r., znak: [...] poinformowano o wynikach podjętych przez organ nadzoru budowlanego działań kontrolnych, które nie wykazały naruszenia ustawy Prawo budowlane. Nadto na skutek ponaglenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie nr [...] z dnia 23.08.2021 r. znak [...], w którym: 1) stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nie był bezczynny w sprawie znak: [...]; 2) odmówił wyznaczenia organowi nadzoru budowlanego dodatkowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi M. Z. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w przedmiocie załatwienia jego wniosku z dnia 16 lipca 2020 r. o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul [...] w K. Na skutek wymienionego pisma skarżącego organ podjął czynności kontrolne, które nie wykazały naruszenia ustawy Prawo budowlane. Wnoszącemu udzielono odpowiedzi, jak wyżej wskazano. Nadto w piśmie z dnia 16.07.2020 r. wnioskodawca nie żądał wszczęcia postępowania administracyjnego (oznaczonego np. w art. 48 i nast. ustawy prawo budowlane, czy art. 50-51 ustawy prawo budowlane, czy też jednego z postępowań określonych w rozdziale 6 ustawy prawo budowlane), a jedynie przeprowadzenia kontroli oraz interwencji w sprawie wobec przedstawionych okoliczności, które zdaniem wnoszącego stanowią naruszenie przepisów prawa budowlanego. W kontekście powyższego, wbrew argumentacji skarżącego dotyczącej braku wydania decyzji merytorycznej, wyjaśnienia wymaga, że powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 K.p.a. istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 K.p.a., tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu). O przedmiocie postępowania przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wskazana powyżej generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidulanej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie również do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186). Nadto zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Jak przy tym wynika z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, że pozwala na wstępnym etapie i jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1231/16). Dopiero ustalenia dokonane w czasie takich czynności kontrolnych mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego regulowanego w jednym z trybów objętych Prawem budowlanym. Nie każde więc zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wówczas to dokumentacja z postępowania kontrolnego, współtworząc materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, winna być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). Dodatkowo także stosownie do art. 233 K.p.a., wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w wyniku złożenia skargi przez osobę trzecią. W takim przypadku podmiot wnoszący skargę nie będzie stroną takiego postępowania, które przez jego wszczęcie będzie jednym z przypadków załatwienia skargi, bo drugim przypadkiem będzie stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia postępowania lub ustalenie przeszkód w jego wszczęciu (J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 682). Tak więc w sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi naruszeń Prawa budowlanego, a czynności te zostały przez niego podjęte wskutek skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować art. 227 działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga, o której mowa w tym przepisie nie jest tożsama ze skargą przewidzianą w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy strona może złożyć skargę do organu właściwego (organu wyższego stopnia), a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu pismo skarżącego z dnia 16.07.2020 r. w istocie rzeczy miało charakter interwencyjny (skargowy), stanowiąc dla organu nadzoru budowlanego z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – w jego przekonaniu – realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego, zaś z drugiej strony – skargę na zaniechanie organu w wykonywaniu nałożonego na niego w art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowanego i podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, a które to czynności nie stanowią jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Nadto organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne realizuje w interesie publicznym, stąd też podjęcie tych czynności – z własnej inicjatywy, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – z istoty rzeczy – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, albowiem to wszczynane jest w jednostkowej sprawie dopiero, gdy wymaga ona indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, adresowanego do oznaczonej osoby (osób) – por. postanowienie WSA w Poznaniu z 27.11.2020 r., sygn. II SAB/Po 88/20. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Brak właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga m.in. dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem z powyższych rozważań wynika, że sądy administracyjne nie posiadają kognicji do oceny sposobu załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak też sposobu procedowania organu, w tym również bezczynności czy niedziałania organów w zakresie załatwienia takiej skargi. Sprawa objęta skargą nie mieści się więc w ustalonym przepisami zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, co prowadzi do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, odrzucił skargę.