IV SA/Wr 401/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu B. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. B. D. (dalej jako strona lub skarżący) wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2020 r. (data wpływu) wystąpił do Prezydenta Miasta L. (dalej jako organ pierwszej instancji, organ pomocy społecznej) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką – J. D. Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem przez nią 18. roku życia bądź w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do 25. roku życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy lub organ drugiej instancji) decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przepis na podstawie którego odmówiono przyznania stronie wnioskowanego świadczenia utracił domniemanie konstytucyjności, wobec czego koniecznym jest zbadanie zasadności żądania skarżącego pod kątem pozostałych przesłanek merytorycznych. W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji pomocy społecznej, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], ponownie odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ przyjął bowiem, że choć skarżący może podjąć się opieki nad matką, która tego wymaga, to jednakże fakt, że jej niepełnosprawność nie powstała do momentu ukończenia przez nią 18. roku życia, względnie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej – nie później niż do 25. roku życia, uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który we wniesionym odwołaniu podkreślił niekonstytucyjność normy prawnej powołanej przez organ pierwszej instancji oraz zwrócił uwagę, że nie dokonał on wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z jego interesem. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podkreśliło na wstępie, że organ pomocy społecznej winien wyjaśnić ze skarżącym kwestię właściwego rachunku bankowego, na które wnioskowane świadczenie miałoby wpływać. Podany przez niego numer konta należał bowiem do kancelarii reprezentującego go profesjonalnego pełnomocnika, podczas gdy świadczenia rodzinne winny być wypłacane jedynie osobom uprawnionym. Dalej Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2020 r. odnośnie wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności tej części art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. Jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.), która różnicuje uprawnienia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Przepis ten nie mógł zatem stanowić przeszkody do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu przez nią 18. bądź 25. roku życia. Zdaniem Kolegium, na tym etapie postępowania nie było jednak podstaw do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zostało bowiem jednoznacznie wykazane istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej skarżącego a sprawowaną przez niego opieką. W szczególności nie zgromadzono wystarczającej i aktualnej dokumentacji medycznej prowadzącej do ustalenia realiów tej opieki, wynikających ze schorzeń posiadanych przez matkę skarżącego. Strona nie wskazała również, od kiedy nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia matki, powodujące konieczność wspólnego zamieszkania i prowadzenia jednego gospodarstwa domowego. Nie podała także jakiego rodzaju czynności opiekuńcze musiała wówczas podjąć i jak to wyglądało w odniesieniu do stanu zdrowia matki sprzed wspólnego zamieszkania, zwłaszcza w okresie kiedy skarżący był jeszcze aktywny zawodowo. Zabrakło również informacji o zakresie samodzielności matki skarżącego, w tym o czynnościach, w których wymaga ona pomocy osoby drugiej. Było to zaś o tyle istotne, że dla celów ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną musi pozostawać w bezpośrednim związku z istniejącą niepełnosprawnością, uniemożliwiającą samodzielne funkcjonowanie, a nie tylko dotyczyć czynności związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, czy też pomocą osobie starszej w jej codziennym funkcjonowaniu. Poza tym z akt sprawy wynika, że zatrudnienie skarżącego ustało na skutek upływu czasu na jaki zawarta była jego ostatnia umowa o pracę. Nie jest zatem jasne, czy konieczność sprawowania opieki miała bezpośredni związek z rezygnacją przez skarżącego z aktywności zawodowej. Z tych względów Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie dokonał pełnej i wszechstronnej analizy sytuacji skarżącego, ograniczając się w zasadzie do kwestii spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy ocenie przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oparł się on zaś na niepełnym materiale dowodowym. W konsekwencji naruszył on przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Skarżący podkreślił, że organ pomocy społecznej, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, wyczerpująco ocenił, czy spełnia on wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Pozwalało to tym samym Kolegium na wydanie decyzji co do istoty sprawy. Zwłaszcza, że Kolegium samo dostrzegło uzupełnienie materiału dowodowego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, tak w odniesieniu do sytuacji zawodowej strony i powodów z jakich zrezygnowała z zatrudnienia, jak i przyczyn oraz szczegółowego zakresu czynności, które sprawowana opieka obejmuje. Ponadto organ odwoławczy oględnie i bez podania szczegółów powołał się na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz wskazał na nieustalenie okoliczności istotnych, które zostały już przecież ustalone. Dlatego też zarzut Kolegium, że nie został wykazany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a wykonywaną opieką, nie był w ocenie strony zasadny. Organ odwoławczy dysponując zaś wystarczającym materiałem dowodowym oraz kierując się niekwestionowanym orzecznictwem sądowym, wykształconym na tle przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, mógł rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, zamiast po raz drugi kierować ją do ponownego rozpoznania. Mógł również skorzystać z instytucji uzupełnienia postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), gdyby widział taką potrzebę. Skoro jednak nie skorzystał z żadnej ze wskazanych możliwości i nie przyznał wnioskowanego świadczenia, zaskarżenie wydanej przez niego decyzji okazało się konieczne. Z tych przyczyn skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko co do spełnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), albowiem organ, mający wiedzę o złożeniu przez stronę wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, nie sprzeciwił się temu. Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami sprzeciwu, czy też powołaną w nim podstawą prawną (art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 u.p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie pozostaje decyzja kasacyjna wydana przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 64a u.p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e u.p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ostatnią zaś z wymienionych sytuacji mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy bowiem podzielić stanowisko Kolegium, że stopień naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), a także wynikający z tego powodu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, przekraczał możliwości organu odwoławczego, tak w odniesieniu do przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie, jak i postępowania uzupełniającego na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, że od momentu rozpoczęcia postępowania przed organem pomocy społecznej cała jego uwaga została skoncentrowana na kwestii spełnienia przez stronę przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdominowała ona postępowanie pierwszoinstancyjne nawet po pierwszym uchyleniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, co miało miejsce decyzją Kolegium z dnia [...] października 2020 r. Organ pierwszej instancji, co prawda zgromadził wówczas materiał dowodowy w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego, oświadczeń strony oraz osoby wymagającej opieki, a także dokumentacji medycznej i pracowniczej, jednakże nie był on wystarczający do przesądzenia kwestii prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo to wiąże się bowiem z koniecznością rezygnacji z aktywności zawodowej celem podjęcia się opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. Dlatego tak istotnym jest ustalenie związku pomiędzy tymi dwiema okolicznościami. Ma to zaś szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem orzeczenie lekarskie stwierdzające całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji matki skarżącego nie zawiera jakichkolwiek bliższych informacji na temat potrzeb związanych z jej stanem zdrowia. Dołączone do akt sprawy karty informacyjne leczenia szpitalnego nie są natomiast kompletne. Stąd też celowym jest pozyskanie ich w całości oraz ustalenie, jakiego rodzaju zalecenia opiekuńcze wiążą się z posiadanymi przez matkę skarżącego schorzeniami. Niezbędne jest także skonfrontowanie ich z zakresem przeszłej i aktualnie sprawowanej opieki oraz z czynnościami wymienionymi w ankiecie, a także w oświadczeniu matki skarżącego z dnia 29 grudnia 2020 r. Nie do końca się one bowiem wzajemnie pokrywają – zwłaszcza pod kątem określenia stopnia samodzielności osoby wymagającej opieki – co powinno zostać wyjaśnione w toku postępowania dowodowego. Kolejną kwestię którą należy wyjaśnić jest sam fakt rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia na rzecz sprawowanej opieki. W odniesieniu do tego zagadnienia Kolegium zasadnie wskazuje bowiem, że przecież ostatnia umowa o pracę skarżącego wygasła z końcem okresu na jaki została zawarta (31 grudnia 2019 r.), nie zaś w związku z wypowiedzeniem jej przez stronę. Dodatkowo sytuacja zdrowotna matki skarżącego – zgodnie z jego deklaracjami – pogorszyła się od połowy 2019 r. Powstaje zatem wątpliwość, której organ odwoławczy nie był w stanie samodzielnie usunąć, w jaki sposób skarżący godził obowiązki zawodowe z koniecznością opieki nad matką w drugiej połowie 2019 r. Podsumowując należało zatem przyjąć, że organ odwoławczy nie uchylił się bezpodstawnie od ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty. Zakres materiału dowodowego konieczny do uzupełnienia w zasadzie uniemożliwiał podjęcie na tym etapie postępowania rozstrzygnięcia, zarówno co do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i odmownego załatwienia złożonego przez niego wniosku. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył więc art. 138 § 2 k.p.a., a wymienione w tym przepisie przesłanki należało uznać za spełnione. Kolegium przy tym w sposób jasny i przekonujący uzasadniło podjętą decyzje procesową, wskazując na kluczowe powody, dla których niemożliwe stało się merytoryczne zakończenie sprawy w toku postępowania odwoławczego. Powody te – wbrew zarzutom sprzeciwu – nie miały ogólnej natury, lecz odnosiły się szczegółowo do konkretnych niezbadanych jeszcze okoliczności faktycznych sprawy oraz dowodów niezbędnych na ich ustalenie. Stąd też mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 u.p.p.s.a., wniesiony sprzeciw zobowiązany był oddalić.