III SA/Kr 367/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Renata Czeluśniak Sędziowie: SWSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. umarza postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił: obowiązek poniesienia przez J. K. (dalej: "skarżąca") kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w dniu 4 grudnia 2015 r. pomimo braku prawa do świadczeń opieki zdrowotnej w wysokości 1 129, 92 zł (pkt 1) oraz obowiązek zapłaty ww. kosztów w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji na rachunek bankowy OW NFZ (punkt 2). Podstawę prawną decyzji stanowił art. 50 ust. 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm., dalej: "ustawa") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 4 grudnia 2015 r. udzielono skarżącej świadczenia opieki zdrowotnej w postaci leczenia ambulatoryjnego w kwocie 1129,92 zł. Organ podniósł, że we wskazanym okresie nie potwierdzono posiadania przez skarżącą prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 54 ustawy, tj. potwierdzonego decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ani uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia. W centralnym Wykazie Ubezpieczonych nie odnotowano zgłoszenia strony do ubezpieczenia w okresie udzielenia świadczenia, a także podniesiono, że skarżąca złożyła oświadczenie w trybie art. 50 ust. 6 ustawy o przysługiwaniu ubezpieczenia w dacie udzielania świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 oraz 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepozwalający na wyjaśnienie wszystkich okoliczności, - przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 7, 7a, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, a także wadliwą jego analizę, jak również poprzez nienależyte poinformowanie strony o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz brak poinformowania o konsekwencjach wynikających z niedochowania terminów do złożenia dokumentów, skutkujące w konsekwencji ustaleniem obowiązku poniesienia kosztów; - wadliwe uzasadnienie decyzji, które ograniczyło się wyłącznie do przytoczenia przepisów ustawy bez ich analizy, w szczególności poprzez brak rozpatrzenia twierdzeń podniesionych przez stronę, zwłaszcza w zakresie obowiązku informacyjnego organu w toku postępowania, które zostały pominięte, co naruszyło zaufanie strony do organu. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy świadczeniobiorcy mają, na zasadach określonych w ustawie, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie. Zgodnie z art. 50 ust. 18 ustawy koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w przypadkach określonych w ust. 16, które Fundusz poniósł zgodnie z ust. 15, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną ustalającą obowiązek poniesienia kosztów i ich wysokość oraz termin płatności. Do postępowania w sprawach o ustalenie poniesienia kosztów stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji Prezesa Funduszu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Art. 50 ust. 20 ustawy stanowi, że nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 18, jeżeli od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w ust. 15, upłynęło 5 lat. W sprawie bezspornym jest, że świadczenie opieki zdrowotnej zostało udzielonej skarżącej w dniu 4 grudnia 2015 r. Skarżąca w toku postępowania nie kwestionowała faktu, że w dniu udzielenia świadczenia nie posiadała prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzja o zobowiązaniu skarżącej do poniesienia kosztów opieki zdrowotnej w wysokości 1129, 92 zł została wydana w dniu 29 grudnia 2020 r., a pięć lat od udzielenia świadczeń upłynęło w dniu 4 grudnia 2020 r. Sąd z urzędu uwzględnił te okoliczności ponieważ zgodnie z art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 3 §1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W konsekwencji, jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów podniesionych przez skarżącą uwzględnia skargę. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 50 ust. 18 ustawy. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie dostrzegł, że zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. art. 50 ust. 20 ustawy nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 18, jeżeli od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w ust. 15, upłynęło 5 lat. Powołany przepis określa maksymalny termin, do którego w ogóle może być wydana decyzja ustalająca obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, ich wysokość oraz termin płatności. Skoro zatem udzielanie skarżącej świadczeń zakończono w dniu 4 grudnia 2015 r. (Zestawienie świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych osobie nieuprawnionej do świadczeń finansowanych ze środków publicznych – w aktach sprawy), to w dniu 29 grudnia 2020 r. nie było prawnie dopuszczalne wydanie decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 18 ustawy. Powołany wyżej art. 50 ust. 20 ustawy przewiduje bowiem ustawowy brak prawa do ustalenia przez organ obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej przez osobę, która nie posiadała w momencie udzielania jej świadczenia prawa do takich świadczeń finansowanych ze środków publicznych po upływie pięciu lat od ich udzielenia. Oznacza to, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ma kalendarzowe pięć lat, aby zebrać niezbędne dokumenty i przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji obciążającej pacjenta kosztami udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. Sąd z urzędu (pomimo braku w tej części uzasadnienia decyzji) rozważył, czy w sprawie nie zaszły przesłanki zawieszenia biegu terminu ustawowego do wydania decyzji, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach. Obowiązujące przepisy nie zawierają wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy co do wstrzymania lub zawieszenia biegu do wydania decyzji ustalającej obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej – co wymaga dokonania przez Sąd wykładni przepisów związanych ze stanem pandemii. Zgodnie bowiem z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) w okresie od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym. Termin końcowy wstrzymania lub zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym związany był z uchyleniem ww. art. 15zzr ust. 1 przez art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) i rozpoczęciem biegu wstrzymanych lub zawieszonych terminów po upływie 7 dni od daty wejścia w życie ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (art. 68 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r.). Powyższe przepisy nie miały zdaniem Sądu znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie Sąd zaznacza, że ustawodawca w sposób wyraźny nie uregulował skutków wstrzymania rozpoczęcia czy też zawieszenia biegu terminów. Jedynie w art. 15 zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. (przepis ten jednak dotyczył postępowań, a więc były to terminy prawa procesowego, a nie materialnego) ustawodawca wskazał, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: - przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; - organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Są to więc przepisy, które nie dotyczą rozpatrywanej sprawy. Z kolei zgodnie z art. 15zzs ust. 11 ww. ustawy z 2 marca 2020 r. zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wyraźne uregulowanie skutków wstrzymania rozpoczęcia biegu lub też zawieszenia biegu terminów prawa procesowego w cytowanych powyżej przepisach powoduje, że Sąd nie może domniemywać skutku w postaci automatycznego przedłużenia terminu materialnego na wydanie decyzji przez organ. Organ administracyjny zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Skoro żaden przepis prawa nie określał skutków przedłużenia terminów prawa materialnego na korzyść organu, to brak jest podstawy prawnej do tego typu interpretacji. Dodatkowo Sąd zauważa, że ustawodawca wprawdzie w ww. art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. zawiesił bieg terminu prawa administracyjnego w zakresie przedawnienia, ale zdaniem Sądu, przedawnienie ustalonych zobowiązań dotyczących obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej mogło rozpocząć swój bieg dopiero po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 21 ustawy o świadczeniach. Tylko w tym przypadku ustawodawca użył określenia "ulegają przedawnieniu" - ("Należności, o których mowa w ust. 18, ulegają przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna). Sąd zwraca uwagę, że aby mówić o "przedawnieniu" czyli braku możliwości skutecznego dochodzenia świadczenia, to należność w ogóle musi powstać. W rozpoznawanej sprawie należność dotycząca obowiązku poniesienia kosztów opieki zdrowotnej nie powstaje z mocy prawa, ale na podstawie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Skoro więc należność taka w ogóle nie powstała, to ww. art. 15zzr ust. 1 pkt 3 nie znajdował do niej zastosowania. Sąd stwierdza ponadto, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W orzecznictwie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2020 r., I SA/Po 961/19 i podane tam orzeczenia, CBOSA) wskazuje się, że umorzenie postępowania nie zależy od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Taką przyczyną jest niemożność wydania decyzji w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej z powodu upływu 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach. Sąd skorzystał więc z uprawnienia umorzenia postępowania administracyjnego, aby zakończyć postępowanie prowadzone wobec skarżącej. Ze względu na zachodzącą w niniejszej sprawie przesłankę umorzenia postępowania administracyjnego Sąd nie badał pozostałych podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Mając na względzie powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na postawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku), a na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a, Sąd umorzył postępowanie administracyjne (pkt II sentencji).