III SA/Lu 196/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Referent Joanna Otwinowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Z. U. S. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Z. U. S. Oddział w B. z dnia [...] lutego 2021 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Z. U. S. (dalej jako "organ" lub "ZUS") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], odmawiającą M. P. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] listopada 2020 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: W dniu [...] stycznia 2021 r. M. P. (dalej jako "skarżąca") wniosła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] listopada 2020 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Z. U. S. odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres wskazany we wniosku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 31zo ust. 10 stawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.), dalej jako "ustawa Covid-19" i podniósł, że wskazany przez skarżącą we wniosku kod PKD [...] nie jest zgodny z kodem działalności przeważającej według PKD. Na podstawie danych zawartych w bazie REGON, według stanu na dzień [...] września 2020 r. działalnością przeważającą według PKD jest kod PKD [...] Kod ten nie uprawnia do zwolnienia z tytułu składek za wskazany we wniosku okres. Natomiast kod wskazany we wniosku PKD [...] nie odpowiadał kodowi PKD wpisanemu w bazie REGON, według stanu na dzień [...] września 2020 r. W ocenie organu, dokonanie zmiany danych w CEIDG poprzez dodanie przeważającego kodu PKD [...] w dniu [...] grudnia 2020 r. z datą zaistnienia zmiany [...] lutego 2017 r. nie wypełnia expresis verbis normy przepisu ustawy Covid-19, która uprawnia do zwolnienia. Zaniechanie przez przedsiębiorcę aktualizacji określonych danych prowadzonej działalności, a w tym przypadku rodzaju przeważającej działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD, z którym związane są określone skutki działa na niekorzyść przedsiębiorcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję M. P. podniosła, że od 2017 r. prowadzi działalność gospodarczą w branży gastronomicznej, a przeważający kod PKD stanowi kod PKD [...] Natomiast w dniu [...] grudnia 2020 r. dokonała aktualizacji kodu, gdyż wpis nie był zgodny ze stanem faktycznym prowadzonej przez skarżącą działalności. Skarżąca wyjaśniła, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i nie została zwolniona z obowiązku opłacenia składek za lipiec, sierpień, wrzesień, listopad i grudzień 2020 r. o styczeń 2021 r. mimo, że od października 2020 r. z powodu pandemii nie prowadzi działalności gospodarczej. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że drugi ze wspólników spółki L. C. S..C.. O.. P., M.. P.-K. dostał wszystkie świadczenia postojowe, jak również został zwolniony z obowiązku opłacania składek. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy Covid-19 na wniosek płatnika składek prowadzącego działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia [...] czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Stosownie do art. 31zp ust. 1 pkt 4 ustawy Covid-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za okres od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] listopada 2020 r., płatnik składek przekazuje do Z. U. S., nie później niż do dnia [...] stycznia 2021 r. W świetle art. art. 31 zq ust. 5 ustawy Covid-19 Z. U. S. informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2. Natomiast odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7). Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako "k.p.a.", dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31zq ust. 8 ustawy). Z treści art. 31zq ust. 2 ustawy Covid-19 wynika, że Z. U. S. zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że celem art. 31zo ustawy jest, aby pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek została skierowana do przedsiębiorców rzeczywiście prowadzących na dzień [...] września 2020 r. działalność gospodarczą odpowiadającą według wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy kodów PKD, jako przeważającą. Natomiast ocena spełnienia warunku, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonywana jest na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON według stanu na dzień [...] września 2020 r. Wyjaśnić należy, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o statystyce publicznej", dla potrzeb statystki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego. Stosownie do treści art. 42 ust. 7 pkt. 1 i ust. 8 ustawy o statystyce publicznej, złożenie wniosku o wpis do rejestru podmiotów, wniosku o zmianę cech objętych wpisem oraz wniosku o skreślenie z rejestru podmiotów dla przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną - następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (z. U. z 2019 r. poz. 1291, 1495 i 1649), chyba że zmiana dotyczy jedynie cech objętych wpisem, niebędących przedmiotem wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych. Natomiast w myśl art. 43 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej, udostępnienie danych na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego lub za pośrednictwem ePUAP jest potwierdzeniem dokonania wpisu tych informacji w rejestrze podmiotów. W orzecznictwie wskazuje się, że wpis do rejestru stanowi swego rodzaju zgłoszenie zamierzonej działalności, ma charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia. W wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r., II UK 402/15, Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów i w związku z tym mogą być zakwestionowane, bowiem stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Postępowanie w niniejszej sprawie – jak już wcześniej wskazano - prowadzone jest na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji zatem zastosowanie w sprawie ma m.in. przepis art. 76 § 3 k.p.a., w świetle którego istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Taki charakter niewątpliwie posiadają dane zawarte w rejestrze REGON. Przedsiębiorca ubiegający się o przyznanie ulgi na podstawie art. 31zo ust. 10 ustawy Covid-19 prowadzący rzeczywiście działalność gospodarczą w zakresie wymienionych w tym przepisie rodzajów działalności oznaczonych kodami PKD, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego i podważyć aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W celu obalenia domniemania przedsiębiorca musi wykazać, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON. Podkreślić należy, że brak jest definicji ustawowej pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej" zarówno w ustawie o COVID-19, jak również w ustawie o statystyce publicznej. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa natomiast § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie o metodologii", wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 46 ustawy o statystyce. Z treści § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według PKD na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla działalności wpisanej do CEIDG, na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących, zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia. Jak już wyżej wyjaśniono, rodzaj przeważającej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych, a wpis w rejestrze w tym zakresie korzysta z domniemania prawdziwości, które jest wzruszalne. Wpis w rejestrze stanowi oświadczenie wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku o przyznanie ulgi, mimo że został potraktowany przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego. Uproszczenie procedur ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia, a tym samym skrócić procedurę przyznawania pomocy. Natomiast oparcie się jedynie na danych wynikających z wpisów w rejestrze, jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia wymogu, powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które faktycznie spełniają warunek do przyznania ulgi, tj. prowadzą na dzień złożenia wniosku przeważającą działalność według wskazanych kodów PKD, ale nie wypełniły czynności formalnych i uchybiły obwiązkom statystycznym. Działanie takie jest sprzeczne z celami przyjętych regulacji w zakresie walki ze skutkami epidemii COVID-19 oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Zaznaczyć należy, że obowiązek wykazania rodzaju przeważającej działalności innej, niż jest wskazana w rejestrze REGON spoczywa na stronie wnioskującej o przyznanie ulgi. Jednak również na organie ciążą obowiązki procesowe, wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organ obowiązany jest przestrzegać wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). W myśl art. 9 k.p.a. organ zobowiązany jest także do poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Ponadto organ ma obowiązek zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Natomiast przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji organ nie może pominąć obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ nie sprostał powyższym obowiązkom. Przedwcześnie bowiem przyjęto, że skarżąca nie jest podmiotem, któremu przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] listopada do [...] listopada 2020 r., bez umożliwienia jej wykazania, że spełnia kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według PKD wskazanego w art. 31zo ust. 10 ustawy Covid-19. Organ ograniczył postępowanie wyjaśniające jedynie do analizy wpisów w rejestrze podmiotów REGON, a przy tym nie dołączył nawet do akt administracyjnych dokumentu przedstawiającego treść wpisów, co uniemożliwiło jego kontrolę. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ZUS z dnia 4 lutego 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ dostosuje się do przedstawionych wskazań, przeprowadzi postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w k.p.a. oraz wyda rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wykładni omawianych przepisów ustawy o COVID-19.