I GSK 1830/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 384/21 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 września 2020 r. nr 1815128/2020/RDZ-ODW w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 14 września 2021r., sygn. akt I SA/Bd 384/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 24 września 2020 r., nr 1815128/2020/RDZ-ODW w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i rozstrzygnięcia skargi K. G. poprzez jej oddalenie. Organ wniósł ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 107 § 3 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Bydgoszczy, iż w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. organ naruszył ww. przepisy, gdyż: - stanowisko organu nie zostało we właściwy sposób uzasadnione w zaskarżonej decyzji i uzasadnienie nie zostało sporządzone poprawnie pod względem merytorycznym, tj. zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, gdyż skarżący zdaniem Sądu "konsekwentnie wskazywał na błąd systemu informatycznego jako przyczynę braku złożenia w terminie deklaracji rozliczeniowych", w ocenie Sądu organ powinien ustalić czy doszło do takiego błędu z jakiego powodu, a ryzyko nieprawidłowego działania sytemu informatycznego obciąża ZUS, jako administratora, a nie płatników, podczas gdy skarżący w swojej skardze wskazał jedynie na bliżej nieokreślony błąd systemu informatycznego, nie przedstawiając szczegółów rzekomego problemu ani dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń, a doprecyzowanie rzekomych błędów odbyło się dopiero na etapie skargi do WSA, co z przyczyn oczywistych nie mogło znaleźć odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, a zatem wszystkie okoliczności faktyczne i prawne na etapie wydawania zaskarżonej decyzji zostały omówione w jej uzasadnieniu, zatem wszystkie niezbędne elementy decyzji, jakie określa k.p.a. zostały w niej zamieszczone, w tym stan faktyczny sprawy, podstawa prawna i wskazanie przyczyn odmowy, a zatem wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej.; - ponadto Sąd zarzucił organowi, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ rozważył wyjątki od obowiązkowego przekazywania danych w drodze ich teletransmisji w formie dokumentu elektronicznego i czy skarżący mógł bez żadnych ujemnych dla siebie następstw dostarczyć dokument w formie papierowej, podczas gdy czynienie przez organ wskazanych przez Sąd rozważań byłoby uzasadnione dopiero w sytuacji, gdyby Skarżący złożył deklarację rozliczeniową w formie papierowej, czego ten jednak nie zrobił, a zatem nie zaistniała sytuacja, która uzasadniałaby analizę w treści uzasadnienia decyzji zapisów art. 47a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.); b) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez: - sformułowanie zaleceń co do dalszego trybu postępowania poprzez pozostawienie organowi pozornie do rozważenia możliwość zastosowania w sprawie art. 15 zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19, a faktycznie zobligowanie organu do jego zastosowania, a co za tym idzie sformułowanie przesłanek rozpoznania wniosku Skarżącego z pominięciem zapisów art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. contra legem; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez jego niezastosowanie i zobligowanie organu rentowego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie zapisów art. 15 zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19, w oparciu o który organ w ocenie Sądu powinien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu na złożenie deklaracji rozliczeniowej, a w zawiadomieniu powinien jej wyznaczyć termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, podczas, gdy zapisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 zostały uregulowane już w sposób szczególny do przepisów wynikających z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z pandemią, obowiązki i terminy płatników w zakresie składania deklaracji i przepis ten nie zawiera odesłania do wymienionego art. 15 zzzzzn² ustawy COVID-19. Brak jest zatem prawnej instytucji przywracania terminu na złożenie deklaracji, a złożenie deklaracji rozliczeniowych za marzec - maj 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. jest warunkiem sine qua non uzyskania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 11 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Należy także przyznać rację Sądowi I instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję wskazał na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Według tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że skarżący konsekwentnie wskazywał na błąd systemu informatycznego jako przyczynę braku złożenia w terminie dokumentów rozliczeniowych. W takiej sytuacji rolą organu w pierwszej kolejności było ustalenie, czy doszło do takiego błędu i z jakiego powodu. Ryzyko nieprawidłowego działania systemu informatycznego obciąża ZUS jako administratora, a nie płatników. Organ w zaskarżonej decyzji ustosunkował się bardzo ogólnikowo do argumentacji skarżącego, wskazując gołosłownie jedynie, że do 30 czerwca 2020 r. skarżący nie złożył deklaracji rozliczeniowej za miesiąc maj 2020 r. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, że w toku prowadzonego postępowania organ podjął wystarczające czynności w celu zbadania i oceny okoliczności podniesionych przez stronę. W zaskarżonej decyzji organ co prawda wskazał, że w przypadku błędu systemu skarżący mógł dostarczyć dokumenty do ZUS w formie papierowej, jednak nie wyjaśnił, czy wobec wynikającego z art. 47a ust. 1 u.s.u.s. obowiązku składania dokumentów ubezpieczeniowych przez teletransmisję danych - skarżący mógł, bez ponoszenia negatywnych skutków, dostarczyć do ZUS dokumenty w takiej postaci, oraz na jakiej podstawie prawnej. Organ wskazał jedynie, że deklaracja rozliczeniowa za miesiąc maj 2020 r. została złożona dopiero 15 lipca 2020 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w ustawie. To ustalenie organ uznał za wystarczające do przesądzenia o nieterminowym złożeniu przez stronę wymaganej dokumentacji, a tym samym do podjęcia przedwczesnej decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego zwolnienia. Mając na względzie powyższe, z przedstawionych powyżej powodów uznać, należało, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione, poprzez zasadne dostrzeżenie w prowadzonym przez organ postępowaniu istotnych naruszeń norm przewidzianych w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Przechodząc do oceny ostatniego zarzutu procesowego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że łączy się on z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Istotą tych zarzutów jest wadliwe w ocenie autora skargi kasacyjnej zalecenie Sądu I instancji dotyczące zastosowania przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy art. 15 zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 z pominięciem zapisów art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa zawarte w pkt 1 b oraz 2 a petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 15 zzzzzn² ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, oraz art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez wpływanie na organ, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominął fakt opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych przez stronę oraz związany z nimi zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyraźnie wynika, że Sąd odwołując się do treści art. 15 zzzzzn² ustawy COVID-19 dostrzegł, że w dacie wydania obu decyzji przepis ten nie obowiązywał, zaś przywołanie treści tego przepisu posłużyło Sądowi wyłącznie do wskazania, iż przepis ten wyznacza kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o COVID-19. Tym samym Sąd nie zobowiązał, jak wskazuje kasator, informowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Sąd I instancji wskazał tylko w uzasadnieniu wyroku (k. 6 uzasadnienia), że "...Organ rozważy też możliwość zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 15 zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19...). Należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy dostrzegł wady postępowania prowadzonego przez organ oraz wady samej decyzji uznając, że organ naruszył zarówno art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 11 k.p.a., o czym była mowa w pierwszej części uzasadnienia. Zatem organ rozpatrując ponownie sprawę uwzględni wywody Sądu I instancji. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.