II OSK 70/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sądu Okręgowego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 923/21 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Sądu Okręgowego w Tarnobrzegu na rzecz K. M. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 923/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi K. M. , uchylił postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], którym odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną drugiego z wymienionych tu organów z dnia [...] maja 2019 r,. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Sądowi Okręgowemu w Tarnobrzegu pozwolenia na przebudowę budynku Wydziału Ksiąg Wieczystych wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele biurowe Sądu Rejonowego w Mielcu, na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] oraz odmówiono wstrzymania wykonania wymienionej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Sąd Okręgowy w Tarnobrzegu zarzucając naruszenie: 1. art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm., dalej "u.Covid") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten zakazuje organowi administracji publicznej rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania (zakazuje merytorycznego rozpoznania wniosku) przed zawiadomieniem strony o uchybieniu terminowi i przed wyznaczeniem stronie 30-dniowego termin dodatkowego na złożenie wniosku o przywrócenie terminu; podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanej regulacji pozwala przyjąć, że organ miał obowiązek rozpoznać merytorycznie złożony wniosek, a tylko dodatkowo powinien był zawiadomić stronę o uchybieniu terminu i możliwości wnioskowania o jego przywrócenie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienia były prawidłowe i nie podlegały uchyleniu, nie naruszono przy ich wydawaniu prawa materialnego, jak i nie dopuszczono się innych naruszeń przepisów postępowania. Wskazując na powyższe Sąd Okręgowy w Tarnobrzegu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Skarżący kasacyjnie wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. na skargę kasacyjną odpowiedział K. M. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna jest nieprecyzyjnie skonstruowana. Przedstawiono w niej zarzut naruszenia art. 15zzzzzzn2 u.Covid bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego – pomimo, że przepis ten zawiera rozbudowaną regulację. Pomimo powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, zważając aby prawo do sądu (do merytorycznego rozpatrzenia sprawy) przysługujące skarżącemu kasacyjnie nie doznało nieuzasadnionego uszczerbku, wziął pod uwagę całość treści zawartej w złożonym środku zaskarżenia. Pełnomocnik Sądu Okręgowego w Tarnobrzegu na stronach 3-4 skargi kasacyjnej cytuje naruszoną regulację, a w ostatnim akapicie strony 4 wyraźnie zaznacza, że naruszenie omawianego przepisu polega na bezzasadnym przyjęciu, iż "organ nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy, bez uprzedniego zawiadomienia strony o uchybieniu terminu". Nie ulega więc wątpliwości, że skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 15zzzzzn2 ust. 1 [w zakresie czynności zawiadomienia] i 2 u.Covid. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 u.Covid: "W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu". W myśl art. 15zzzzzn2 ust. 2 u.Covid: "W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu".. Problematyka omawianego przepisu była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 907/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazujące, że celem takiej regulacji było przede wszystkim zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminów przewidzianych prawem administracyjnym. Odnosząc się do tezy forsowanej przez skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie, to jest, że organ mógł dokonać czynności będącej skutkiem uchybienia terminu, a dopiero następnie wyznaczyć stronie termin 30-dniowy na złożenie wniosku o przywrócenie terminu – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to teza nietrafna. Z uwagi na sygnalizowane wyżej charakter i cel przepisu art. 15zzzzzn2 u.Covid należy go odczytywać w ten sposób, że miał on przede wszystkim za zadanie zapobiegać procesowi ziszczania się negatywnych następstw uchybienia terminów prawa administracyjnego, choćby procesowych, a nie przyczyniać się do mnożenia czynności organu, przy zapewnieniu stronie tylko ochrony wtórnej. Wprawdzie nie wyrażono tego wprost, lecz nie powinno ulegać wątpliwości, że w zdaniu: "W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę [...] przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów [...] organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu" – zakodowana jest norma, że pierwszą, a nie następczą, czynnością organu stwierdzającego, że doszło do uchybienia terminowi powinno być właśnie zawiadomienie strony i umożliwienie jej podjęcia czynności zapobiegających negatywnym skutkom uchybienia terminu. Choć obecnie zagrożenie COVID-19 nie jest już tak obecne w przestrzeni publicznej, to powszechnie wiadomym jest, że choroba ta jeszcze niedawno powodowała nie tylko poważne dolegliwości, ale i wiązała się z obowiązkiem izolacji, czego oczywistym następstwem były ograniczone możliwości osób podejmowania chociażby czynności urzędowych. Art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 u.Covid był ustanawiany w warunkach epidemicznych i jego istotą jest poinformowanie strony o uchybieniu terminu i umożliwienie jej przedstawienia usprawiedliwienia tego uchybienia już przy pierwszych czynnościach organu. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 u.Covid. Nie mógł być także uznany za trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 P.p.s.a. Przepisy te są podstawą prawną orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę i obejmującego przewidzianymi środkami akty w granicach sprawy. Podważenie wyroku uwzględniającego skargę wymaga wykazania, że zaskarżony do sądu administracyjnego akt nie naruszał prawa. W niniejszej sprawie miało to jednak miejsce, gdyż – jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – organ w toku postępowania nie zrealizował czynności z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 u.Covid. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), a na zasądzone na rzecz K. M. kwoty złożyło się wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi będącemu adwokatem oraz opłata skarbowa od złożonego dokumentu pełnomocnictwa (k. 91 akt sądowych).