III SA/Gl 339/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. znak [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: jako Prezes ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. – dalej jako ustawa COVID), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z [...]r., znak [...] odmawiającą M.K. (dalej również jako strona, skarżąca) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za maj 2020 r. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] r. skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. decyzją z [...]r., doręczoną [...]r., odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepis art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID oraz art. 105 § 1 k.p.a. wskazując, że w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania z powodu "niezidentyfikowania do dnia [...]r. w systemie informatycznym ZUS deklaracji rozliczeniowej a także imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r." Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy argumentując, iż złożyła deklarację po terminie ze względu na stres wywołany zamknięciem jej Zakładu Fryzjerskiego, który stanowi od 25 lat źródło jej utrzymania. Decyzją nr [...]z [...]r. ZUS utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie. Zaakceptował je pod względem faktycznym i prawnym. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zo ustawy COVID-19. Ponownie przywołał treść art. 105 § 1 k.p.a. stwierdzając, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wskazał, że zgodnie z art.31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania. ZUS wyjaśnił, że skarżąca nie złożyła dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. Będąc płatnikiem składek, który zatrudnia pracowników, jest zobowiązana do składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych i raportów imiennych za ubezpieczonych w wymaganym terminie - zgodnie z art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.). Dokumentację rozliczeniową skarżąca złożyła dopiero [...] r. W decyzji nie odniesiono się argumentacji skarżącej wskazanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do tutejszego Sądu strona wniosła o ponowne rozstrzygnięcie sporu podnosząc, że poważny stan zdrowia jej rodziców spowodował, że nie dopilnowała terminu wysłania deklaracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Co istotne w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną skargę w granicach tak zakreślonych kompetencji, Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na niedopełnieniu przez stronę obowiązku terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Zdaniem organu skarżąca nie przesłała w ustawowym terminie dokumentów rozliczeniowych za wskazany okres, w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Skarżąca wskazuje natomiast, że nie złożyła stosownej deklaracji rozliczeniowej DRA za maj 2020 r. na skutek niedopatrzenia. Jak stanowi art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID -19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Stosownie do art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19). Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19). ZUS informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19). W przypadku płatnika składek, który utworzył profil informacyjny w systemie teleinformatycznym ZUS, informacja o której mowa w ust. 5, udostępniana jest wyłącznie na tym profilu (art. 31zq ust. 6 ustawy COVID-19). Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19). Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. dotyczące odwołań od decyzji oraz p.p.s.a. (art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19). W zaskarżonej decyzji, organ przyjął, że skoro skarżąca, nie złożyła poprawnych dokumentów ZUS za maj 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020 r., to brak podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku strony. Z oceną prawną przyjęta w sprawie w zaistniałym w niej stanie faktycznym Sąd się nie zgadza. Zaznaczenia wymaga, iż z akt sprawy nie wynika, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ wzywał stronę o złożenie deklaracji. Organ prowadząc ze stroną czynności nie poinformował jej o terminie w jakim należało złożyć stosowne deklaracje rozliczeniowe i o konsekwencjach ich braku w wymaganym terminie. Tymczasem do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek skarżącej stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, na co wyżej już nadmieniono. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Tym wymogom organ rozpoznający wniosek skarżącej nie sprostał gdyż organ nie poinformował strony o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z tego zwolnienia, konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie, a także o konsekwencjach prawnych niezłożenia deklaracji. Podkreślenia także wymaga lakoniczność uzasadnienia obu decyzji która przeczy spełnienia wymogu wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. gdzie elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Tych elementów brak w spornej decyzji. Organ w obu decyzjach, kwestię obowiązku przedłożenia deklaracji rozliczeniowych zawarły w jednym zdaniu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, wskazując jedynie, że strona nie złożyła poprawnych dokumentów w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu pierwszoinstancyjnego całkowicie błędnie wskazano na art. 105 § 1 k.p.a. wskazując, że w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania z powodu "niezidentyfikowania do dnia [...]r. w systemie informatycznym ZUS deklaracji rozliczeniowej a także imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r." W szczególności podkreślić należy, że nie wezwano skarżącej do przedłożenia wymaganych dokumentów w stosownym terminie, choć wniosek skarżącej wpłynął do organu [...]r., organ miał zatem wystarczająco dużo czasu by zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu i z tego względu, że uzasadnienie rozstrzygnięcia ma charakter "powielaczowy". Organ wskazał jedynie na przepisy art.. 31 zq ust.. 8 ustawy COVID. Ograniczył się do stwierdzenia, że deklaracje rozliczeniowe zostały złożone po terminie. Nie wyjaśnił istoty sprawy. Wskazane powyżej uchybienia wymagały więc uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów prawa. Nadto organ zwróci uwagę na nowelizację ustawy COVID dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.