IV SA/Wa 889/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...], wystąpiło 25 lutego 2016 r. do Starosty [...]z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] – pozwolenia na wytwarzanie odpadów – z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów. Strona wnioskowała o rozszerzenie listy rodzajów odpadów przewidzianych do zbierania i przetwarzania o kod odpadu 19 12 10 odpady palne (paliwo alternatywne). Rozpoznając powyższy wniosek, Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] września 2015 r. nr [...] – pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów, przez dodanie w załączniku nr 1 decyzji dodatkowej pozycji o wymieniony kod i rodzaj odpadu. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 183, art. 188 i 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 45 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty nr [...] i na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] , jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. J. Z. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że dokonało analizy przepisów ustaw, na podstawie których wydana została decyzja nr [...] , w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania i doszło do wniosku, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organem właściwym do jej wydania jest marszałek województwa. Zgodnie z art. 180 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska eksploatacja instalacji powodująca wytwarzanie odpadów, jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Z kolei przepis art. 180a tej ustawy stanowi, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wymagane do wytwarzania odpadów o masie powyżej 1 Mg rocznie - w przypadku odpadów niebezpiecznych lub o masie powyżej 5000 Mg rocznie - w przypadku odpadów innych niż niebezpieczne. Stosownie do art. 181 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W myśl zaś art. 183 ust. 1 omawianej ustawy pozwolenie wydaje w drodze decyzji organ ochrony środowiska. W świetle art. 378 ust. 1 powołanej ustawy organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta. Niezależnie od powyższych regulacji należy mieć również na uwadze przepisy ustawy o odpadach, a w szczególności przepis art. 45 ust. 7 tej ustawy, zgodnie z którym pozwolenie na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w ust. 6, wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z przepisu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach wynika, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Właściwość organów określona została w art. 41 ust. 3 tej ustawy i wynika z niego, że organem właściwym jest: 1) marszałek województwa: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu Informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych; 2) starosta - w pozostałych przypadkach. Jednakże art. 41 ust. 6 ustawy stanowi, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w ust. 3, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. W świetle przepisu § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz.1397 z późn. zm.), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Starosta [...] udzielił zezwolenia na przetwarzanie odpadów wymienionych w tabeli nr 6, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, która zawiera m.in. odpad o kodzie 15 01 10* - opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone (np. środkami ochrony roślin I i II klasy toksyczności - bardzo toksyczne i toksyczne). Kwestionowana decyzja Starosty [...] nr [...] orzekała o zmianie decyzji nr [...] wydanej przez tegoż Starostę. Organ właściwy do wydania decyzji jest jednocześnie właściwy do jej zmiany. Jednakże wniosek dotyczył przetwarzania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, zatem organem właściwym do wydania decyzji dla tego rodzaju odpadów, jak i następnie do zmiany takiej decyzji jest marszałek województwa a nie starosta. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła J. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie mimo wniosku skarżącej oraz mimo zaistnienia okoliczności to uzasadniających; 2. art. 127 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie mimo że organ nie był organem wyższego stopnia w stosunku do organu, od decyzji którego strona wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3. § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez uznanie, że ma on zastosowanie do oceny stanu faktycznego w sprawie, podczas gdy brak było podstaw do jego uwzględnienia; 4. art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że winien mieć on zastosowanie przy rozpoznawaniu wniosku strony o zmianę decyzji Starosty nr [...] w zakresie jaki ustalony został decyzją nr [...] [zapewne przez omyłkę wskazano nr decyzji [...], bowiem niniejsza sprawa dotyczy decyzji nr [...], podczas gdy brak było podstaw do jego stosowania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości lub części zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Kolegium oraz umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. W piśmie z 2 sierpnia 2021 r. uzupełniającym skargę, skarżąca przedstawiła dodatkowe zarzuty naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 11 kpa oraz art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, rozwijając je w obszernym uzasadnieniu pisma. W kolejnym piśmie z 9 września 2021 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe zarzuty, dodatkowo uzupełniając je o naruszenie art. 7a § 1 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 16 kpa, art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 i art. 8 kpa oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 156 § 2 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa i art. 158 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia stanowiło rozstrzygnięcie, które zostało wydane w trybie nieważnościowym. Skoro kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, to należało uwzględnić, że działanie organu wymagało odmiennego podejścia do sprawy niż ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to podlega specyficznym regułom, gdyż jego celem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem jej obarczenia znamionami wad istotnych – kwalifikowanych, w rozumieniu art. 156 kpa. Wystąpienie wad tego rodzaju powoduje bowiem, że z mocy ustawy powstaje stosunek prawny ułomny albo w ogóle się on nie nawiązuje. W postępowaniu nieważnościowym dokonuje się więc oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, przy stanie faktycznym i prawnym istniejącym na datę wydania kontrolowanej decyzji. W postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, wychodząc z założenia, że wada ma tkwić w samym rozstrzygnięciu, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jego wydania. Oczywistość naruszenia prawa ma "rzucać się w oczy", gdyż restrykcyjność sankcji tego rodzaju powoduje, że przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować taką sankcją. Źródłem wadliwości może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych. Zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7a, art. 75, art. 77 § 1 i 80 kpa pozostają więc nieadekwatne do stanu sprawy. Poczynione dotychczas uwagi pozwalają zaakceptować stanowisko o prawnej możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, podjętej w wyniku naruszenia przepisów o właściwości. Wydanie decyzji z naruszeniem tych przepisów powoduje jej nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, nawet jeżeli decyzja taka jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego. Wniosek, który stał się asumptem do wydania decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym, dotyczył udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, w tym odpadu niebezpiecznego o kodzie 15 01 10*, czego strona skarżąca nie kwestionuje. Z sentencji rozstrzygnięcia wynika natomiast, że decyzja z dnia [...] września 2015 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 183, art. 188, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) oraz art. 45 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.). Sąd przeanalizował przepisy wskazanych ustaw w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji i stwierdził, że dokonana przez Kolegium analiza przepisów doprowadziła Kolegium do prawidłowego wniosku, że inkryminowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Właściwość organów w zakresie zezwolenia na zbieranie i prowadzenie przetwarzania odpadów została uregulowania w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, z którego wynika, że właściwość marszałka województwa została zastrzeżona w enumeratywnie wymienionych przypadkach, m.in. zezwoleń dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1 lit. a tego przepisu). Natomiast w świetle przepisu § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. poz. 1397 z późn. zm.), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Sąd nie mógł stracić z pola widzenia także pozostałych przepisów ustawy o odpadach, a w szczególności art. 45 ust. 7 tej ustawy, zgodnie z którym pozwolenie na wytwarzanie odpadów wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W sprawie nie jest kwestią sporną kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ulega wątpliwości również, że wniosek dotyczył wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Skoro decyzja dotyczyła przetwarzania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, to oczywistym jest, że organem właściwym do wydania decyzji dla obu rodzajów odpadów był marszałek województwa. Decyzja z dnia [...] września 2015 r. jest w całości obarczona nieważnością z mocy prawa, została bowiem wydana przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, a kwestia jej prawidłowości nie ma znaczenia dla oceny zaistnienia tej przesłanki, która a priori powoduje konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji dotkniętej taką wadą. Naruszenie przepisu o właściwości organu, w świetle art. 156 § 1 pkt 1 kpa, musi być niewątpliwe, aby można było stwierdzić nieważność decyzji podyktowanej tym zarzutem. W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, stąd Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącej w tym zakresie. Co ważne, istnienie takiej wady nie podlega również gradacji, co wynika z wyraźnego wyodrębnienia przesłanki od pozostałych, bez wyróżnienia, że dotyczy ona rażącego naruszenia przepisów o właściwości. Bezzasadne w tej mierze są więc zarzuty wskazujące na dopuszczalność stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części. Starosta [...] nie dysponował kompetencją do przeprowadzenia postępowania oraz podjęcia aktu rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron skarżącej. Natomiast art. 156 § 1 pkt 1 kpa stanowi nie tylko prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale spełnia także funkcję gwarancyjną dla spoczywającego na organie obowiązku przestrzegania z urzędu własnej właściwości. Sąd doszedł więc do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z regułami postępowania nieważnościowego. Odnotowania wymaga, że postępowanie to zostało wszczęte z urzędu, a pismo z 5 listopada 2018 r., w którym Starosta [...] wnioskował o stwierdzenie nieważności własnej decyzji nr [...] wraz z jej zmianami w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na przetwarzanie odpadu o kodzie 15 01 10* (pkt IV decyzji, załącznik nr 2, tabela 6), miało jedynie charakter sygnalizacji. Starosta [...], jako organ I instancji, nie miał przymiotu strony postępowania, a więc nie mógł skutecznie wszcząć postępowania nieważnościowego, stąd jego wniosek nie był w żaden sposób wiążący dla organu nadzoru. Nie ma znaczenia dla wyników tego postępowania również to, czy adresat przystąpił do wykonania kwestionowanej decyzji, dlatego nie można czynić zarzutu organowi, że nie przeprowadził pogłębionej analizy znaczenia instalacji dla systemu gospodarki odpadami w aglomeracji warszawskiej. Raz jeszcze podkreślić bowiem należy, że postępowanie to toczyło się w trybie nieważnościowym, a nie rozpoznawczym. Irrelewantna pozostawała też kwestia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, które toczy się do 2014 r., nie było zatem podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie. Sąd pragnie zauważyć, że stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji jest kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a trwałości i w tym przypadku należało dać pierwszeństwo tej pierwszej. Organy obowiązane są bowiem działać nade wszystko na podstawie i w granicach prawa, stosowanie do założeń zasady legalizmu. Oparcie działalności administracji publicznej na przepisach prawa wynika z konstytucyjnej, a zarazem fundamentalnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie przyjętej w art. 6 kpa, która jest jej powtórzeniem, w myśl której wszystkie organy administracji państwowej działają na podstawie i w granicach prawa, a ich przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu. Zasady tej dotyczy również określony w art. 19 kpa obowiązek organów przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Wypływający z tego przepisu obowiązek spoczywający na organie administracji w zakresie badania swej właściwości rozumiany jest nie tylko jako konieczność podjęcia odpowiednich czynności przed wszczęciem postępowania, ale rozciąga się także (a może przede wszystkim) na fazę prowadzenia postępowania na każdym jego etapie. Przestrzeganie przepisów o właściwości jest jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji. Świadczy o tym fakt, że zignorowanie przepisów o właściwości rodzi doniosłe skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności – na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa – aktu wydanego z ich naruszeniem. Ustawodawca zdecydował bowiem, że orzeczenie wydane przez niewłaściwy w sprawie organ jest dotknięte tak istotną wadą, że nie może ostać się w obrocie prawnym, bez względu na trafność rozstrzygnięcia. Zasada słuszności, która cechuje prawo cywilne, choć oczekiwana przez stronę skarżącą, nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Podglądy orzecznictwa są zgodne, że przepisy regulujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność. Z kolei powołanie w sentencji zaskarżonej decyzji § 2 zamiast § 3 art. 127 kpa, potraktować należy jako uchybienie proceduralne, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie sprawy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Procedowanie sprawy na posiedzeniu niejawnym podyktowane było przepisem art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).