I GSK 431/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 853/20 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 853/20 po rozpoznaniu skargi B. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. przepisu art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie zawarł w niej uzasadnienia prawnego i faktycznego podczas gdy zaskarżona decyzja spełnia wymogi przewidziane w tym przepisie. 2. naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) poprzez uznanie, że naruszeniem mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w spawie było dopuszczenie się przez organ naruszenia zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. Podczas gdy z przepisu art. 46 ust. 1 ustawy s.u.s. wynika, że płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczyć, potrącić z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc. Zatem ustawodawca nałożył na płatnika obowiązek rozliczania należnych składek według zasad wynikających z ustawy przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych instrumentów. W przepisie tym brak jest podstaw do uznania, że w przypadku jeśli Zakład nie poinformuje płatnika o obowiązku złożenia dokumentu rozliczeniowego, płatnik z tego obowiązku jest zwolniony. 3. naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 10 § 1 i 79 a § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy przepisy lex specialis zawarte w art. 31 zp i art. 31 zq ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) wyłączają ich stosowanie. 4. naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez zalecenie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wyjaśnił czy, a jeśli tak na jakiej podstawie na Stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do której nawiązuje art. 31 zq ust. 1 i ust. 3 ustawy COVID-19, w przypadku ustalenia i wyjaśnienia, że obowiązek taki na skarżącej spoczywał, organ w związku z naruszeniami przepisów art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów, jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek, podczas gdy organ nie może pominąć przesłanek wynikających z obowiązującego przepisu materialnoprawnego przewidzianych w art. 31 zq ww. ustawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, należy wskazać na ich niezasadność. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej zarzut ujęty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej jest zarzutem naruszenia prawa procesowego, a nie prawa materialnego. W zakresie tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywania Sądu I instancji dotyczące jakości uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz niespełnienia przez jej uzasadnienie wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Zdecydowanie należy zgodzić się z twierdzeniem, że uzasadnienie decyzji narusza ww. regulacje prawne. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. W przypadku decyzji, w której następuje odmowa prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, z uzasadnienia powinny w sposób wyraźny i komunikatywny wynikać przesłanki takiego rozstrzygnięcia, a ponadto powinny być wyjaśnione podstawy prawne takiego rozstrzygnięcia. To wszystko kryje w sobie formuła art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Kontrolowana decyzja nie spełnia natomiast tych wymogów. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ administracyjny nie wykazał, że na skarżącej spoczywa obowiązek składania dokumentów rozliczeniowych, a ponadto organ posługiwał się enigmatycznym pojęciem "mały ZUS PLUS". Również niezasadny okazał się zarzut zwarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, art. 31 zp i art. 31 zq ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nie stanowią w żadnej mierze lex specialis w stosunku do art. 10 § 1 i 79 a § 1 k.p.a., a ponadto nie wyłączają ich stosowania. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał na konkretne ustępy art. 31 zp i art. 31 zq ustawy, które rzekomo wprowadzają ww. wyjątek w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy. W następstwie analizy ww. regulacji Naczelny Sad Administracyjny doszedł do wniosku, że art. 31 zp i art. 31 zq ustawy nie stanowią lex specialis w odniesieniu do art. 10 § 1 i 79 a § 1 k.p.a. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że są to przepisy kazuistyczne, niemniej jednak nie są to przepisy regulujące zagadnienia uregulowane w art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., a tym bardziej nie wyłączają one zastosowania tych regulacji. Ponadto, co należy szczególne podkreślić, z art. 31 zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego, bez zastrzeżenia z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. W dalszej kolejności niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek przekazuje do Zakładu imienne raporty miesięczne, po upływie każdego miesiąca kalendarzowego, w terminie ustalonym dla rozliczania składek. Przepis ten nawiązuje do zasady samoobliczenia składek na ubezpieczenia społeczne. Natomiast w realiach tej sprawy skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Dostrzec należy, że art. 41 u.s.u.s. nie ma zastosowania postępowaniu administracyjnym, ale ma zastosowania poza taką procedurą. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie ma art. 9 tego aktu prawnego, regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skoro zatem art. 41 u.s.u.s. nie miał i nie mógł mieć zastosowania w postępowaniu administracyjnym, bezzasadny okazał się być zarzut jego naruszenia. Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, co powinno nastąpić nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Podstawę prawną takiego ukształtowania przez Sąd I instancji zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonych decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Otóż zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracyjnego, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu administracyjnego, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a k.p.a., okazał się upływ materialnoprawnego terminu 30 czerwca 2020 r., w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków materialnoprawnych spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracyjnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.