I SA/Wa 330/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. P. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] oznaczona numerem hipotecznym [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 dalej dekret). Przeddekretowymi właścicielami ww. nieruchomości na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1935 r. Rep. [...] zeznanego przed A. S., notariuszem przy Wydziałach Hipotecznych Sądu Okręgowego w [...], byli A. K. i J. K. w połowie oraz J. B. i G. B. w drugiej połowie. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1953 r. nr [...] stwierdzono, że odmawia się dotychczasowym właścicielom nieruchomości [...] prawa własności czasowej tej nieruchomości ze względu na niezłożenie w terminie wniosku na podstawie art. 7 ust 2 dekretu. Prezydium Rady Narodowej przy piśmie z dnia 6 października 1953 r. przekazało odwołanie A. K., stwierdzając, iż wpłynęło ono w terminie ustawowym. Odwołanie to nie zachowało się. Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] listopada [...] roku utrzymał w mocy orzeczenie z [...] sierpnia 1953 r. nr [...] w mocy Spadek po A. K., zmarłym [...] lutego 1960 r., nabyły: żona W. K. w [...] części, córka B. P. w [...] części i córka L. M. w [...] części spadku, każda z wyłączeniem udziału spadkodawcy w majątku objętym do chwili jego śmierci wspólnością ustawową. Udział ten dziedziczą tylko córki B. P. i L. M. po 1/2 części każda z nich (postanowienie Sądu Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. sygn. Akt[...]). Spadek po W. K., zmarłej [...] października 1976 r., nabyły córki: B. P. i L. M. po 1/2 części każda z nich (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. sygn. Akt [...]. Spadek po J. B., zmarłym [...] września 1967 r. nabyły żona G. B. oraz córka J. K. po 1/2 części spadku każda z nich (postanowienie Sądu Rejonowego [...] w [...] i z dnia [...] lutego 2007 r. sygn.[...]). Spadek po G. B., zmarłej [...] lutego 1974 r., na podstawie ustawy nabyła córka J. K. w całości (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. Akt [...]). Spadek po L. M., zmarłej [...] września 2002 r., na podstawie ustawy nabyli: mąż Z. M. oraz siostra B. P. po 1/2 części spadku każde z nich (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. sygn. Akt[...]). W dniu 12 grudnia 1991 r. L. M. złożyła pismo nazwane "Zastrzeżenie - zgłoszenie roszczeń, w którym prosiła o "przywrócenie jej prawa własności nieruchomości przy ul.[...]." Kolejne pismo w sprawie zwrotu nieruchomości i L. M. złożyła 17 sierpnia 1998 r. Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia z [...] sierpnia 1953 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność wskazano, że postępowanie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26.10.1945 r. może być wszczęte wyłącznie na wniosek dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich lub innych uprawnionych podmiotów. Tak więc wydanie przez organy dekretowe w/w decyzji z dnia [...].08.1953 r. oraz z dnia [...].11.1953 r., pomimo nie złożenia przez dotychczasowych właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, uzasadnia stwierdzenie ich nieważności jako wydanych z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 1 dekretu. Pismem z 23 kwietnia 2015 r., które wpłynęło w dniu 27 kwietnia 2015 r., radca prawny J. B., pełnomocnik B. P. i Z. M. wniósł o wydanie decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości przy ul.[...]. Jako podstawę zwrotu nieruchomości we wniosku podano art. 214 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...] listopada 2016 r. wydaną na podstawie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul.[...], oznaczonego numerem hipotecznym [...] na rzecz B. P. i Z. M. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzednim właścicielom nieruchomości, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot nieruchomości przysługuje między innymi poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami, w których liczba izb nie przekracza 20. Ponieważ wniosek dotyczący zwrotu przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu 27 kwietnia 2015 r., tj. po terminie określonym w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo użytkowania wieczystego tego gruntu nie może zostać przyznane. Od decyzji odwołanie w przepisanym terminie wniósł radca prawny J. B. Rozpoznając złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że A K. złożył od orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r. odwołanie. Potwierdzają to następujące dokumenty: pismo przekazujące to odwołanie do Ministerstwa Gospodarki, pismo Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych oraz decyzja Ministerstwa Gospodarki. Jednakże z żadnego z tych dokumentów nie wynika, że odwołanie to sporządził adwokat K. M. ani że pochodziło ono z 8 września 1953 r. Kolegium uznało, że odwołanie od decyzji złożone w 1953 r. nie może być uznane za wniosek o przyznanie prawa na podstawie przepisów, które w dacie jego składania nie istniały. Zaginione pismo z 1953 r. może być traktowane wyłącznie jako odwołanie od orzeczenia [...] sierpnia 1953 r. nr [...]. Natomiast pierwszy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu przy [...] złożony został po dniu 31 grudnia 1988 r, zatem nie mógł być pozytywnie rozpatrzony. Aby w trybie ustawy o gospodarce gruntami uzyskać to prawo należało łącznie spełnić dwie przesłanki - przesłankę dotyczącą rodzaju nieruchomości oraz dochować wskazanego w ustawie przepisu. Ta druga przesłanka nie została spełniona, zatem prawo nie może zostać przyznane. Z tych względów organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku nr [...] wnieśli B. P. i Z. M. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez uznanie, że w toku postępowania odwoławczego od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1953 roku [...] strony reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata - nie złożyły żądania zwrotu nieruchomości, ustanowienia na ich rzecz użytkowania wieczystego lub innego równoważnego żądania; 2) naruszenie art. 123 § 1 kpa w zw. z art. 288 w zw. z art. 289 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania o odtworzenie akt tj. treści odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1953 roku [...] lub innych pism złożonych w toku postępowania odwoławczego;  a w konsekwencji: 3) naruszenie art. 214 § 1 w zw. z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w trybie wyznaczonym przez te przepisy nie może być rozpoznany wniosek złożony w 1953 roku, a w konsekwencji odmowę zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...], która była oznaczona numerem hipotecznym [...]. W związku z powyższym, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami w których liczba izb nie przekraczała 20 a także domami w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali oraz domami które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, mogli zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Uprawnienie to przysługiwało także następcom prawnym poprzednich właścicieli. Osoby fizyczne mogły na tej podstawie otrzymać tylko jedną nieruchomość, po uprzednim złożeniu w terminie stosownego wniosku. Do tych rozwiązań nawiązuje wprost art. 214 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm. dalej ugn) będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a regulujący właśnie uprawnienia tych poprzednich właścicieli (następców prawnych), których prawo do odszkodowania wygasło, a w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. złożyli wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 214 ust. 2 ww ustawy zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20 oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Z przywołanej ustawy wynika zatem, iż aby poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł uzyskać prawo użytkowania wieczystego, musiały zaistnieć łącznie dwie następujące przesłanki: 1) wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste powinien był być złożony w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., 2) grunt musiał być zabudowany w sposób określony w tym przepisie. Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że złożenie wniosku, o którym w nich mowa, w terminie określonym w tym przepisie, tj. do 31 grudnia 1988 r., jest wymogiem koniecznym pozytywnego dla podmiotu wnioskującego rozstrzygnięcia, pod warunkiem wszak spełnienia pozostałych wymogów określonych w tym przepisie (zabudowanie nieruchomości jednym z budynków wymienionych w art. 214). Wymogi wynikające ze wskazanych przepisów muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że niespełnienie chociaż jednego warunku, prowadzić musi do nieuwzględnienia wniosku. Podkreślenia przy tym wymaga, że termin do złożenia wniosku – 31 grudnia 1988 r. jest terminem materialnym, a więc terminem zawitym, który nie podlega przywróceniu. Konstrukcja skargi została oparta głównie na zarzucie, iż organ administracji publicznej naruszył przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie tegoż przepisu w niniejszej sprawie. Jednak zdaniem sądu, stanowisko skarżących, że w toku postępowania odwoławczego od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r., strony reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika- adwokata złożyły żądanie zwrotu nieruchomości, ustanowienia na ich rzecz użytkowania wieczystego lub innego równoważnego żądania - jest nieuprawnione. Takie twierdzenie nie jest poparte żadnymi dowodami. Wbrew twierdzeniom skarżących, ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentach w sposób niezbity wynika jedynie złożenie odwołania przez A. K. od orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r. oraz to, że w tamtym postępowaniu reprezentował go pełnomocnik adw. K. M. Nie wynikają natomiast te okoliczności, które są podnoszone w skardze tj. złożenie przez A. K. w dniu 8 września 1953 r. wniosku o zwrot nieruchomości położonej przy ul.[...]. Jest kwestią niesporną, iż odwołanie od decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. nie zachowało się. Pierwsze żądanie zwrotu nieruchomości zostało zasygnalizowane przez L. M. w piśmie z 12 grudnia 1991 r., a następnie zostało ponowione w piśmie z 17 sierpnia 1998 r. Dopiero zaś w piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 r. skarżący wyraźnie sformułowali wniosek o zwrot nieruchomości w trybie art. 214 ugn. Zatem wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na niespełnienie jednego z warunków przewidzianych w tym przepisie, czyli z powodu niedochowania terminu przewidzianego do jego zgłoszenia, a określonego w tym przepisie, którą to okoliczność organ wyjaśnił dokładnie w zaskarżonej decyzji. Z upływem tego terminu wygasło uprawnienie do uzyskania w trybie powyższego przepisu prawa użytkowania wieczystego. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał jakimi przesłankami kierował się odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego. Z tych względów za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 K.p.a jak również zarzut naruszenia art. 214 ust. 1 u.g.n. W sprawie zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przepisu art. 214 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku odtworzenia przez organ treści odwołania od orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r. lub innych pism złożonych w toku postępowania, należy wskazać, że kwestia odtworzenia akt nie jest uregulowana w kodeksie postępowania administracyjnego. Orzecznictwo oraz doktryna nie są jednolite w zakresie możliwości stosowania tej instytucji w postępowaniu administracyjnym. Część doktryny uznaje, że tego rodzaju postępowanie jest dopuszczalne w procedurze administracyjnej a jego podstawę prawną stanowią przepisy procedury cywilnej lub sądowoadministracyjnej (ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które w tym przypadku są stosowane per analogiam. Zgodnie z poglądami, dotyczącymi postępowania o odtworzenie akt, obowiązującymi w w/w procedurach sądowych, postępowanie o odtworzenie akt ma charakter wyłącznie pomocniczy i rekonstrukcyjny a nie rozpoznawczy (vide: Kodeks Postępowania Cywilnego – Komentarz pod red. prof. dr hab. Kazimierza Piaseckiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 1977, t. II str. 596 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. prof. dr hab. Romana Hausera i prof. dr hab. Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 957). Nadmienić przy tym wypada, że odtworzeniu mogą podlegać tylko dokumenty, których istnienie nie budziło nigdy wątpliwości. Jak przyjmują to autorzy powołanego wyżej Komentarza do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt.): "Warunkiem odtworzenia akt jest ich byt fizyczny w określonym czasie" (op. cit. str. 956). Nie jest zatem dopuszczalne ustalanie w trybie postępowania o odtworzenie akt okoliczności czy wniosek, określony w art. 214 ugn. został istotnie wniesiony. Celem postępowania o odtworzenie akt nie jest bowiem wytworzenie "na nowo" akt zgodnie z oczekiwaniami stron, ale odtworzenie dowodów, które rzeczywiście w tych aktach były, były znane uczestnikom postępowania, a uczestnicy ci dysponują kopiami materiału tworzącego zawartość utraconych akt. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Reasumując, w sprawie zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przepisu art. 214 ust. 1 u.g.n. Wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na niespełnienie jednego z warunków przewidzianych w tym przepisie, czyli z powodu niedochowania terminu przewidzianego do jego zgłoszenia, a określonego w tym przepisie, którą to okoliczność organ wyjaśnił dokładnie w zaskarżonej decyzji. Z upływem tego terminu wygasło uprawnienie do uzyskania w trybie powyższego przepisu prawa użytkowania wieczystego. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał jakimi przesłankami kierował się odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego, a sąd w pełni podziela w tej kwestii stanowisko organu. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.