I SAB/Wa 131/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P.-G. i M. S. na bezczynność Prezydenta (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta (...) do rozpoznania wniosku z (...) września 1948 r. w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta (...) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta (...) na rzecz skarżących A. P.-G. i M. S. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. G. i M. S. (Skarżące), reprezentowane przez radcę prawnego A. S., pismem z [...] lutego 2021 r. (data wpływu do Sądu [...] czerwca 2021 r.), złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] września 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], objętej dawną księga wieczystą hip. Nr [...], wnosząc o: 1. wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek; 2. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym; 3. stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych oraz o przyznanie na rzecz Skarżących sumy pieniężnej do wysokości 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych; 5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu Skarżące wyjaśniły, że decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium), stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1950 r. znak [...] o odmowie przyznania J. P. prawa własności czasowej nieruchomości położonej przy ul. [...], objętej dawną księga wieczystą hip. Nr [...]. w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach [...] i [...] znajdujących się w ww. nieruchomości, zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można było stwierdzić jego nieważności w tym zakresie, a także stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1950 r. w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali o numerach [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Następnie Kolegium decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2011 r. Decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1950 r. nr [...], w części nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. w zakresie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Skarżące wyjaśniły, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1950 r. do rozpoznania pozostaje wniosek z [...] września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Wskazały, że pismem z [...] sierpnia 2014 r., pełnomocnik Skarżących zgłosił się do udziału w przedmiotowej sprawie, wskazując na konieczność ponownego rozpoznania wniosku dekretowego. Następnie Prezydent, postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] do czasu przedłożenia dokumentów spadkowych po dawnych właścicielach ww. nieruchomości. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. Skarżące przedłożyli żądane dokumenty spadkowe oraz wystąpiły z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Pismem z [...] czerwca 2017 r. ponowiły wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, a pismem z [...] lipca 2018 r., po raz trzeci złożyły wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Skarżące wskazały także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 lipca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 158/19, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2017 r. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na skutek powyższego wyroku Prezydent, postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...], podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], hip. [...] w trybie art. 7 ust. 1 dekretu w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Reasumując, w ocenie Skarżących, Prezydent pozostaje obecnie w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej. Postępowanie toczy się, bowiem od blisko 73 lat i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone, brak jest również jakichkolwiek informacji o podejmowanych przez organ czynnościach zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, a także przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie Skarżące zaznaczyły, że wystąpiły do Kolegium z zażaleniem na bezczynność Prezydenta w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że postanowieniem z [...] października 2020 r., podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], hip. [...] w trybie art. 7 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w odniesieniu do dz. ew. nr [...]z obrębu [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. Natomiast postanowieniem z [...] października 2020 r. podjął postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia tego samego wniosku dekretowego w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...]cz., [...]cz., [...] cz. z obrębu [...], stanowiących własność [...]. Natomiast postanowieniem z [...] października 2020 r. Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wniosku z [...] października 2011 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Prezydent wskazał także, że po podjęciu postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku z [...] września 1948 r. oraz po analizie księgi wieczystej nr [...], obejmującej nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych nr [...],[...] z obrębu [...] i bazy danych PESEL ustalił, że nie żyje kilku właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Dlatego też pismem z [...] kwietnia 2021 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o udzielenie informacji czy były przeprowadzane postępowania spadkowe. W odpowiedzi na powyższe organ uzyskał informację, że część postępowań jest w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z §1a powołanego przepisu, Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że Prezydent w prowadzonym postępowaniu dopuścił się bezczynności. Nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z [...] września 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. W tym miejscu zaznaczyć jednak należy, że nie można zgodzić się z twierdzeniami Skarżących, że organ pozostaje od ponad 70 lat w bezczynności w sprawie rozpoznania ww. wniosku. Zauważyć bowiem należy, że Kolegium dopiero decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymaną następnie decyzją Kolegium z [...] czerwca 2014 r. nr [...], wyeliminowało z obrotu prawnego orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1950 r. o odmowie przyznania J. P. prawa własności czasowej nieruchomości położonej przy ul. [...], objętej dawną księga wieczystą hip. Nr [...]. Następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1950 r., w części nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. w zakresie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Wskazać też należy, że Prezydent, postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie rozpoznania ww. wniosku do czasu przedłożenia dokumentów spadkowych po dawnych właścicielach ww. nieruchomości. Postępowania administracyjne w odniesieniu do opisanego powyżej wniosku zostały podjęte dopiero postanowieniem Prezydenta z [...] października 2020 r. nr [...] w odniesieniu do działek będących własnością Skarbu Państwa, a w odniesieniu do działek będących własnością [...], postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...]. W ocenie Sądu, dopiero od października 2020 r. rozpoczął bieg terminu do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 K.p.a. Tymczasem pomimo upływu prawie roku od daty podjęcia zawieszonych postępowań administracyjnych, Prezydent nie zakończył postępowań zainicjowanych tym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięć merytorycznych. Z tego też względu Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto, zdaniem Sądu, przebieg prowadzonego postępowania przez organ daje podstawy do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażący. Rozpoznając sprawę Sąd wziął pod uwagę datę podjęcia zawieszonych postępowań przez organ oraz fakt, że organ dopiero po złożeniu niniejszej skargi, pismem z [...] maja 2021 r. poinformował Skarżące o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 26/19). W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie jest zasadne uwzględnienie wniosku Skarżących o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie sumy pieniężnej od organu. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Prezydenta do wydania decyzji w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji). Na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania (punkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, to jest łącznie zasądzając kwotę 580 złotych. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.