II SAB/Rz 47/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie niewykonania w określonym terminie czynności wynikających z przepisów odrębnych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza organowi grzywnę w wysokości 7000 zł /słownie: siedem tysięcy złotych/ IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 47/20 UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga M. K., E. K. i P. K. (dalej: "skarżących") na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: "PINB" lub "organ"). Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że skarżące w dniu [...] sierpnia 2003 r. zwróciły się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] o wydania decyzji w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) dotyczącej rozbudowy zakładu masarskiego na działce nr 16/2 w P. o pomieszczenia kotłowni, wędzarni i ubojni. Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, gdyż mimo upływu lat oraz wyznaczenia dodatkowego terminu sprawy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), do dnia wniesienia skargi nie wydał żadnej decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że na skutek pisma skarżących z dnia [...] sierpnia 2003 r. przeprowadził czynności wyjaśniające, w tym oględziny nieruchomości z udziałem E. K.. Zgromadzony materiał dowodowy nie dał podstaw do podjęcia dalszych czynności przez organy nadzoru budowlanego, o czym skarżące poinformowano w piśmie z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Organ wyjaśnił podstawy funkcjonowania spornego zakładu na terenie działki nr 16/2 oraz ustalenia dokonane podczas czynności wyjaśniających wraz z kwalifikacją wykonanych w zakładzie robót budowlanych. Powyższe oznacza, że organ rozpatrzył sprawę z wniosku skarżących i nie pozostaje w bezczynności. Wskazane w skardze postanowienie organu wyższego stopnia o uznaniu ponaglenia skarżących za zasadne, dotyczyło natomiast odrębnego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) dalej zwana w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie wdanej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli - tak jak w niniejszym postępowaniu - przedmiotem skargi jest bezczynność. W takim też trybie niniejsza sprawa została rozpoznana. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 P.p.s.a., który określa, że w takim przypadku: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W świetle art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po uprzednim wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Na wstępie Sąd informuje, że skargi E. K. i P. K. zostały odrzucone odrębnym postanowieniem z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 47/20 ze względu na brak interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie skarżące wyczerpały wyżej opisany tryb. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. (ponaglenie) M. K. i E. K. działająca również jako pełnomocniczka M. K. wystąpiły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z zapytaniem o termin wykonania nakazów określony postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "WINB") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] minął [...] czerwca 2020 r. W postanowieniu tym uznano ponaglenie za zasadne; wyznaczono dla PINB termin do załatwienia sprawy do dnia [...] września 2020 r.; zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i stwierdzono, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast postanowieniem tego organu z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] był wyznaczony termin do 31 stycznia 2020 r., który nie został dotrzymany przez skarżony organ. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych przy obiekcie "A." zlokalizowanej na działce nr 16/2, obr. [...] w [...] przy ul. [...] zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2003 r., który został podpisany między innymi przez M. K. i E. K., zamieszkałe w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] października 2003 r. w trybie art. 81 ust. 4 P.b. została przeprowadzona przez PINB kontrola, a jej przebieg uwidoczniono w protokole oględzin, pod którym podpisała się E. K. i J. K.. Pismami z dnia [...] października 2003 r. nr [...] PINB dokonał wezwania świadków w związku z toczącym się przed tym organem postępowaniem administracyjnym w sprawie budowy kotłowni, wędzarni i ubojni na działce nr 16/2 obr. [...], przy ul. [...] w [...]. Organ wezwał na przesłuchanie 16 świadków (wezwania w aktach administracyjnych sprawy karty nr 5-20). Następnie PINB pismem z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], poinformował, między innymi skarżącą, że z uwagi na bezzasadność żądania zawartego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2003 r. brak jest przesłanek do jego pozytywnego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że adaptacja technologiczna zakładu do obecnych wymogów, bez zmian konstrukcyjnych podlega innym inspekcjom. Stwierdza też, że podstawą funkcjonowania dla zakładu jest plan zagospodarowania przestrzennego z 1959 r., który obowiązywał do grudnia 2003 r. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. M. K. i U. W. wystąpiły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wszczęcie postępowania w sprawie legalności usytuowania w odległości 4 m od posesji zabudowań zakładu mięsnego, który prowadzi uciążliwą działalność, w szczególności obiekt wędzarni, wybudowany bez pozwolenia. Stan faktyczny na gruncie nie jest zgodny z mapami ewidencyjnymi. PINB pismem z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] podał, że żądanie przedstawione we wniosku było już przedmiotem szczegółowego postępowania wyjaśniającego, a szczegółowe wyjaśnienie i stanowisko tut. organu przedstawiono w piśmie tut. organu z dnia [...] marca 2004 r. (ww. wymienione). Organ podał też, że sprawę realizacji wędzarni na terenie masarni uważa za ostatecznie rozpatrzoną i wyjaśnioną i nie znajduje podstaw do podejmowania ponownie postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Z akt administracyjnych wynika też, że PINB zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie: "legalności rozbudowy budynku "A" znajdującego się na działce nr 690 pbr.208 przy ul. Konopnickiej [...] w P., w zakresie obejmującym kotłownię z wędzarnią oraz przybudówkę z wejściem od strony ul. Konopnickiej o powierzchni zabudowy 1,20x1,72 = 2,06 m2 zlokalizowaną przy południowym narożniku masarni" (karta nr 9 tom: 2018). Natomiast z pisma PINB z dnia [...] września 2019 r. adresowanego do Prezydenta Miasta [...] (karta akt admin. nr 19 tom: 2018) wynika, że prowadzone są prowadzone dwa postępowania administracyjne: 1) [...]. w przedmiocie opisanym w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2018 r. wyżej cytowanym; 2) [...] w sprawie legalności przebudowy budynku Masarni "A" położonego na działce nr 690 obr. [....] przy ul. [...] w [...]. Dokonując zestawienia przedstawienia zakresu przedmiotowego wniosków skarżącej z 2003 r. i 2005 r. z przedmiotem postępowań administracyjnych prowadzonych po 2018 r. wymieniowych w pkt 1 i 2 ostatnio powołanego pisma, nasuwa się wniosek, co do istnienia zbieżności przedmiotowej postępowania, w sprawie dotyczącej obiektu wędzarni, prowadzenia którego domagały się skarżące już 2003 r. Wówczas PINB nie miał wątpliwości co do legalności wykonanych robót budowlanych przy wędzarni, a nadto pomimo prowadzenia postępowania administracyjnego nie zakończył go wydaniem decyzji administracyjnej, co wymaga przepis art. 104 K.p.a., tak merytorycznej, ewentualnie decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Słuchanie świadków, które wówczas było przeprowadzone przez PINB możliwe jest tylko po wszczęciu postępowania administracyjnego (art. 75 i nast. K.p.a.), co wynika z umieszczenia tych przepisów w rozdziale 4 ("Dowody") Działu II "Postępowanie". PINB na wniosek z 2003 r., jak i wniosek z 2005 r. zareagował jedynie pismami w obydwu przypadkach. Fakt prowadzenia postępowania administracyjnego przez PINB jest niezaprzeczalny, co w odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2020 r. przyznaje sam organ. Brak jest natomiast materiału dowodowego w aktach administracyjnych sprawy, czy postępowanie było prowadzone z urzędu, czy też z wniosku skarżących. Twierdzenie PINB, że bezczynność była dwukrotnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a skargi E. K. zostały odrzucone nie ma znaczenia dla stwierdzenia istnienia stanu bezczynności, gdyż odrzucenie skargi nastąpiło z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego (postanowienie WSA w Rzeszowie z 9.07.2004 r., sygn. akt II SAB/Rz 3/04), a skarga M. K. została odrzucona z powodu braku wyczerpania środków zaskarżenia (postanowienie WSA w Rzeszowie z 8.10.2004 r. sygn. akt SAB/Rz 3/04). Istotną też kwestią w tej sprawie, dla oceny stanu bezczynności organu jest ilość zgłaszanych ponagleń przez skarżące i brak jakichkolwiek postępów procesowych w sprawie. Pierwsze ponaglenie skarżącej WINB postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie prowadzonej przez PINB nr [...] w sprawie legalności rozbudowy budynku masarni przy ul. [...] w [...] uznał za zasadne, wyznaczył termin do załatwienia sprawy do dnia [...] października 2019 r., Kolejnymi postanowieniami WNB z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] za zasadne uznał ponaglenie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2020 r., postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] wobec zasadności ponaglenia wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy do dnia 1 czerwca 2020 r. Kolejnym postanowieniem z [...] lipca 2020 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do [...] września 2020 r. Ponadto we wszystkich wymienionych postanowieniach zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. PINB pouczył pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie sprawy o treści art. 36 K.p.a., a także o tym, że w przypadku braku możliwości załatwienia sprawy w ustalonym terminie należy wystąpić do organu II instancji o zmianę terminu. Z akt administracyjnych nie wynika, aby były prowadzone inne czynności upominawcze względem pracowników odpowiedzialnych, czy nawet tego samego pracownika za bezczynność będącą przedmiotem niniejszego postępowania, co świadczy o ignorowaniu wskazań organu wyższego stopnia. Ponadto PINB nie poinformował stron w trybie art. 36 K.p.a., ani nie wystąpił do organu wyższego stopnia zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z ww. pisma PINB z [...] kwietnia 2020 r. Materiał dowodowy w sprawie przedstawiony przy odpowiedzi na skargę nie pozwala na uznanie za trafne stanowisko PINB, że sprawa wymaga analizy obszernego materiału dowodowego, gdyż zawartość akt administracyjnych nadesłanych przy odpowiedzi na skargę, nie potwierdza istnienia obszernego materiału dowodowego. Wystąpienie z zapytaniem do Prezydenta Miasta P. o ewentualne udzielone pozwolenia na budowę lub dokonane zgłoszenie robót budowlanych przez właścicieli masarni, dopuszczenie jako dowodów w sprawie akt z wcześniej prowadzonych postępowań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (segregator z 2003 r.) mogło nastąpić niezwłocznie po wszczęciu postępowania z urzędu w dniu [...] listopada 2018 r. Podobnie należy ocenić wezwanie PINB z dnia [...] maja 2020 r. do udzielenia pisemnej odpowiedzi przez właścicieli masarni w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania. Odpowiedź została udzielona za pismem z dnia [...] maja 2020 r. (w tej dacie pismo wpłynęło do organu), z treści którego wynika, ze organ był w dyspozycji kserokopii projektu technologicznego. Na skutek kolejnego pisma PINB z [...] czerwca 2020 r. o doprecyzowanie wyjaśnień, właściciele masarni udzielili odpowiedzi w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. Natomiast wezwanie świadka przez organ nastąpiło [...] lipca 2020 r., czyli już po kolejnym złożeniu ponaglenia z dnia [...] czerwca 2020 r. Przepisy Prawa budowlanego nie określają szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego zastosowanie mają ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 K.p.a. Zgodnie z art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać podjęte. Ponadto jedną z zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przedstawiony stan faktyczny oraz sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wynikający z akt administracyjnych sprawy potwierdzają trafność stanowiska WINB zawartego ww. ponagleniach o bezczynności organu w prowadzeniu spraw, która nie istnieje od 2028 r., ale istnieje od 2003 r. Zwrócić należy też uwagę, że PINB kategorycznie stwierdza, że załatwił sprawę legalności robót budowlanych w zakresie kotłowni z wędzarnią pismem z dnia 1 marca 2004 r., na co powołuje się między innymi w aktualnie udzielonej odpowiedzi na skargę, ale zapomina, że w takim samym zakresie jak żądała skarżąca w 2003 r. wszczął postępowanie z urzędu 6 listopada 2018 r. Sąd nie podzielił stanowiska WINB, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za okres bezczynności organu należy uwzględnić cały rok 2019 i 2020 a nadto ze względu na zbieżność przedmiotu postępowania aktualnie prowadzonego z postępowaniem z lat 2003 i 2004 wobec braku zakończenia postępowania stosowną decyzją administracyjną Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Lektura akt prowadzi do wniosku, że PINB nie podejmuje racjonalnych czynności do zakończenia postępowania i są one poza wszelkim nadzorem organu. Czynności, które zdarzyły się w przeciągu wyżej wymienionego okresu są doskonale znane osobie piastuna funkcji, gdyż wszystkie pisma wychodzące na zewnątrz od 2003 r. są podpisywane przez tę samą osobę. W rozpoznawanej sprawie żaden z przewidzianych w art. 35 K.p.a. terminów załatwienia sprawy nie został zatem dotrzymany a to wskazuje, że bez wątpienia organ naruszył terminy określone w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz zasady postępowania sformułowane w art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu ( art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), wobec czego zobowiązano organ w pkt I sentencji wyroku do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Ocena działania organu z rażącym naruszeniem prawa zawarto w uzasadnieniu wyroku. Kilkuletni okres prowadzenia postępowania z brakiem właściwej oceny, co do załatwienia sprawy poprzez odwoływanie się organu w odpowiedzi na skargę do pisma z dnia [...] marca 2004 r., stało się powodem wymierzenia grzywny organowi z urzędu w wysokości określonej w pkt III wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. w wysokości uiszczonego przez skarżącą wpisu.