II OSK 489/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B., M.K. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/21 w sprawie ze skargi E.B., M.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r., nr KOA/2646/Ar/20 w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/21, oddalił skargę E.B., M.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 lutego 2021 r., nr KOA/2646/Ar/20 w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z 25 czerwca 2019 r., nr 23/2019, ustalającą opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.800 m2 położonych we wsi [...] w wysokości 12.420 zł zobowiązując do dokonania jednorazowej wpłaty kwoty na konto Gminy I.: 1. M.K. opłaty w wysokości 4.140 zł, 2. A.K. opłaty w wysokości 4.140 zł oraz 3. E.B. opłaty w wysokości 4.140 zł. – na skutek zbycia udziałów ww. nieruchomości wynoszących po 1/3 dla każdego z nich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E.B., M.K. i A.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie: – art. 36 ust. 4 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305, z późn. zm., dalej: "u.f.p.") oraz w zw. z art. 6 i art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm., dalej: "Ordynacja podatkowa") przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że prawidłowe było wydanie przez Wójta Gminy I. decyzji ustalającej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne numer [...] i [...], o łącznej powierzchni 1.800 m2, położonych we wsi [...], po upływie przeszło 15 lat od daty zbycia tych nieruchomości przez ich właścicieli (uczestników niniejszego postępowania – skarżących), które to zbycie miało miejsce 28 kwietnia 2004 r., oraz po przeszło 15 latach od daty wszczęcia przez Wójta Gminy I. postępowania w niniejszej sprawie, które to wszczęcie nastąpiło postanowieniem z 6 sierpnia 2004 r., a więc po upływie terminu przedawnienia; – art. 36 ust. 4 zdanie pierwsze u.p.z.p. przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy prawidłowo ustaliły zaistnienie w sprawie niniejszej określnej w tym przepisie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, mimo że w toku postępowania skarżący wykazywali, iż przedmiotowa nieruchomość już przed 2003 rokiem położona była na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową na działkach leśnych, a więc plan miejscowy z 2003 roku nie zmienił przeznaczenia tego terenu, co oznacza, że nie można zasadnie twierdzić, iż zmiana przeznaczenia nieruchomości nastąpiła dopiero w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2003 r., albowiem zarówno przed uchwaleniem, jak i po uchwaleniu planu miejscowego był to grunt z prawem zabudowy. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, jednocześnie zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 zd. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 60 pkt 7 i art. 67 u.f.p. oraz w zw. z art. 6 i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Po pierwsze, jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, które w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, opłata planistyczna jest wynikiem polityki przestrzennej gminy, w centrum której leży nie bezpośrednie pomnażanie wpływów do budżetu gminy, ale racjonalna gospodarka przestrzenią, a co za tym idzie, nie ma jednoznacznie charakteru fiskalnego (zob. m.in. wyroki NSA z: 3.09.2004 r., OSK 520/04, POP 2005, nr 3, poz. 55; 26.03.2009 r., II OSK 438/08, LEX nr 525858; 21.06.2012 r., II OSK 606/11, LEX nr 1169467; 4.12.2015 r., II OSK 880/14, LEX nr 2327043). Nie ma też wymaganej przez art. 6 Ordynacji podatkowej cechy nieodpłatności (wyrok NSA z 22.01.2018 r., II OSK 1243/17, LEX nr 2506932). Po drugie, należało również podzielić stanowisko, zgodnie z którym, odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, zamieszczone w art. 67 u.f.p. jest na tyle mało precyzyjne i szerokie, by przyjmować, że art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, przewidujący przedawnienie zobowiązania podatkowego będzie miał zastosowanie do opłaty planistycznej (por. wyrok NSA z 4.12.2015 r., II OSK 880/14, LEX nr 2327043). Ponadto, należało zważyć również i to, że ustawodawca w przepisach u.p.z.p. zdecydował się wprowadzić w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. uregulowania dotyczące ograniczeń czasowych w zakresie poboru opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., określając maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W świetle tych uregulowań, brak w przepisach u.p.z.p. określenia terminu do wydania decyzji w sprawie opłaty planistycznej, należy uznać za celowy zabieg ustawodawcy, niewymagający "uzupełnień" w tym względzie przez odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej. Jedynie na marginesie – uwzględniając szczególne okoliczności niniejszej sprawy – wypada wskazać (co zostało też zasygnalizowane w zaskarżonym wyroku), że strony postępowania administracyjnego pozostające przez wiele lat w stanie niepewności mogły ten stan zniwelować wykorzystując konstrukcję ponaglenia, o której mowa w przepisach art. 37 k.p.a. oraz skargę na bezczynność organu, której uwzględnienie może skutkować dodatkowo, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., zastosowaniem sankcji w postaci orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 zd. 1 u.p.z.p. przez błędne – zdaniem skarżących kasacyjnie – przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (za organami administracji), że na podstawie ustaleń planu miejscowego z 2003 r. doszło do zmiany przeznaczenia należących do nich działek, skutkującej wzrostem wartości nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie. Skoro w ustaleniach planu szczegółowego z 15 listopada 1991 r. teren, na którym znajdowały się działki należące do skarżących kasacyjnie, był opisany jako teren projektowanego budownictwa jednorodzinnego na dużych działkach leśnych (symbol A5-MN/RL), którego realizacja była uzależniona od uzyskania "w trybie indywidualnym" zgody na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne, zaś po zmianie tego planu uchwałą z 25 czerwca 2003 r., działki te znalazły się na terenie realizacji zabudowy jednorodzinnej (symbol MN), bez konieczności uzyskania powyższej zgody (ponieważ przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne zostało dokonane w procedurze poprzedzającej pojęcie tejże uchwały), to Sąd w zaskarżonym wyroku słusznie przyjął, że za sprawą uchwały z 25 czerwca 2003 r. doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowych działek. Zmiana ta co prawda – wbrew twierdzeniu Sądu – nie stanowiła istotnej modyfikacji, to jednak uwalniała z obowiązku uzyskania zgody na odlesienie gruntu i zwiększała powierzchnię zabudowy. Skala tej zmiany została uwzględniona przy opracowaniu operatu szacunkowego, którą odzwierciedla wskazany w decyzji Wójta stosunkowo niewielki wzrost wartości nieruchomości z 228.600 zł do 270.000 zł. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.