III OSK 167/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 237/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 lutego 2021 r., w przedmiocie kary za usunięcie drzew. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 28 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta Sopotu wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 109.837,00 zł za usunięcie bez zezwolenia 16 sztuk drzew rosnących na działkach nr ewid. [...], wymienionych w tabeli nr 1. Drzewa będące przedmiotem postępowania ujęte były w dokumentacji - inwentaryzacja zieleni, przedłożonej do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku jako załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Działki te znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno- krajobrazowego miasta Sopotu, który z uwagi na reprezentowane historyczne wartości przestrzenno-architektoniczne wpisany został do rejestru zabytków pod nr 936 decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 12 lutego 1979 r. Obszar ten podlega ochronie prawnej na podstawie art. 7 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.). W toku prowadzonego postępowania ustalono, że doszło do usunięcia drzew, rosnących na przedmiotowych działkach, zarówno objętych zezwoleniem właściwego organu, jak i nieobjętych tego rodzaju decyzją. Administracyjna kara pieniężna została naliczona w stosunku do 16 sztuk drzew, które nie były przedmiotem zezwolenia i których usunięcie ze względu na posiadane wymiary obwodów pni wymagało uzyskania takiej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z 4 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na decyzję z 4 lutego 2021 r. wniosła spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżąca była posiadaczem nieruchomości w okresie nielegalnej wycinki drzew. Jednak jej zdaniem podmiotem odpowiedzialnym powinna być spółka B. (dalej: wykonawca), która na zlecenie skarżącej dokonywała wycinki drzew na podstawie zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku. Ze stanowiska skarżącej wynika, że w trakcie legalnej wycinki drzew wykonawca dokonał także wycinki drzew stanowiących przedmiot zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika ze stanowiska skarżącej, nie nadzorowała ona prac związanych z wycinką drzew. Przyjmując nawet, że nielegalnej wycinki drzew dokonał wykonawca, to właściwy nadzór nad wykonaniem zlecenia mógłby zapobiec tej wycince. W takim przypadku zaniedbanie skarżącej w tym zakresie czyni ja odpowiedzialną w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej: u.o.p.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, "art. 88 ust. 1 w tym pkt 2" u.o.p. przez niezastosowanie, w sytuacji, gdy stan sprawy oraz akta sprawy, wskazują że nie było zgody skarżącej na usunięcie drzew innych niż drzewa wskazane w zleceniu z 20 lipca 2017 r. odwołującym się wyraźnie do drzew wskazanych w zezwoleniach na usunięcie drzew i krzewów, co oznacza, że inny podmiot - wykonawca wycinki, działał bez zgody posiadacza nieruchomości. W ocenie spółki, błędna wykładnia tego przepisu polegała na przyjęciu, że administracyjną karę pieniężną można wymierzyć jedynie podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów. Po drugie, art. 88 ust. 2 u.o.p. przez błędną wykładnię, polegającą na rozszerzeniu treści wskazanego przepisu, przez zastosowanie w miejsce jedynego, ustawowego kryterium "jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.", kryterium dodatkowego, tj. obowiązku nadzorowania działania "innego podmiotu", w sytuacji gdy w przepisie nie ma takiego wymogu. Dodatkowo żaden przepis prawa nie nakłada na spółkę obowiązku nadzoru i w sprawie nie ustalono istnienia takiego obowiązku, nie ustalono zgody skarżącej na usunięcie innych drzew niż wskazanych w uzyskanych zezwoleniach oraz ustalono, że usunięcie drzew skarżąca zleciła specjaliście. Ponadto, naruszenie tego przepisu polegało na błędnym uznaniu "normalnego" związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem skarżącej, a skutkiem w postaci usunięcia przez wykonawcę drzew i krzewów bez zezwolenia. Po trzecie, art. 429 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej: k.c.) przez jego niezastosowanie do sprawy, co także spowodowało błędne uznanie, że skarżąca odpowiada za inny podmiot - usuwający drzewa wbrew treści jej zlecenia i wbrew zezwoleniom, w sytuacji gdy powierzenie tych prac nastąpiło przedsiębiorcy, który w zakresie swojej działalności trudni się wykonywaniem takich czynności, co zwalnia skarżącą z odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez takiego przedsiębiorcę, a tym samym z nadzoru. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie, że z przedstawionego stanu sprawy oraz z akt sprawy wynikają okoliczności związane z prowadzeniem prac przez wykonawcę. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, podstawy prawnej i jej uzasadnienia. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. Spółka wniosła także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarżąca sformułowała zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i naruszenia prawa materialnego. Uwzględniając, że przepisy prawa materialnego mogą być prawidłowo zastosowane lub interpretowane tylko we właściwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów o charakterze proceduralnym. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie (wyrok NSA z 6.09.2024 r., I OSK 791/23, LEX nr 3760505). Sąd I instancji uwzględnił okoliczności wskazywane przez skarżącą, jednak uznał, że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Brak jest natomiast podstaw prawnych, żeby zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zwalczać ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonym wyroku. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.o.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (pkt 1) lub usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości (pkt 2). Przepis ten stanowi dwie odrębne podstawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu. W tej sprawie podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., ponieważ drzewa zostały wycięte bez uzyskania stosowanego zezwolenia., a norma z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. nie znajdowała w tej sprawie zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji wyrażoną w tym zakresie. W tej sytuacji okolicznością wyłączającą odpowiedzialność skarżącej nie może być "przycięcie" drzew przez zleceniobiorcę niezgodnie z umową cywilnoprawną. Okoliczność ta może być podstawą roszczeń wobec wykonawcy prac. Na posiadaczu nieruchomości spoczywa ryzyko doboru wykonawcy prac, może on też tak skonstruować warunki umowy, aby zminimalizować ryzyko zagrożeń. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.11.2017 r., II OSK 40/17). Zauważyć przy tym należy, że zadaniem organów administracji nie jest ocena zakresu umowy cywilnoprawnej, jakim jest umowa zlecenia wycinki lub przycięcia drzew i kontrola prawidłowości jej wykonania w świetle art. 429 k.c. Ocena prawidłowości wykonania umowy cywilnoprawnej należy do kognicji sądu cywilnego. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji wyjątkowych, kiedy ten zakres przekroczenia umowy cywilnej jest niewątpliwy i nie wymaga prowadzenia w tym zakresie postępowania cywilnego dając tym samym podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do zleceniobiorcy, jednakże w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Podkreślić ponownie należy, że zleceniobiorca nie dział na własną rzecz i w swoim imieniu, lecz na rzecz i wymieniu zleceniobiorcy. Nie można więc wykładać art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. w ten sposób, jak czyni to skarżąca, że podmiotem odpowiedzialnym administracyjnie jest zawsze podmiot dokonujący fizycznego przycięcia drzew. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do tego, że podmiotem odpowiedzialnym jest zawsze podmiot dokonujący tej czynności. Tymczasem podmiotem odpowiedzialnym w przypadku zlecenia wykonania takiej czynności jest podmiot zlecający. Ponadto, badanie prawidłowości wykonania umowy zlecenia nie mieści się w granicach postępowania administracyjnego, gdyż należy do kognicji sądu cywilnego. (por wyrok NSA z 25.09.2024 r., III OSK 2631/22, LEX nr 3761849). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest też stanowisko, że postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest postępowaniem, którego celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu za popełnienie deliktu administracyjnego. Tym samym kara nakładana w tym postępowaniu jest karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, a nie w związku z naruszeniem interesu indywidualnego właściciela. Ewentualne roszczenia regresowe oraz skutki podnoszonego przez skarżącą przekroczenia granic zlecenia, mogą być natomiast oceniane w ramach postępowania cywilnego, toczącego się przed sądem powszechnym, jednak okoliczności te pozostają bez wpływu na wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew bez zezwolenia na gruncie postępowania administracyjnego, którym była skarżąca. To na posiadaczu nieruchomości spoczywa ryzyko doboru wykonawcy prac wycinkowych, ale jednocześnie posiadacz nieruchomości powinien sprawować nadzór nad wykonywaniem zlecenia, w sposób minimalizujący ryzyko zagrożenia dla dóbr chronionych. Oznacza to, że zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie zasługiwały na uwzględnienie. Nieprawidłowe jest stanowisko spółki, że Sąd I instancji dokonał rozszerzającej wykładni art. 88 ust. 2 u.o.p. o kryterium obowiązku sprawowania nadzoru. Kryterium to wynika bowiem z opisanego wyżej charakteru prawnego odpowiedzialności za delikt administracyjny w postaci nielegalnej wycinki drzew oraz odrębności postępowania administracyjnego oraz ewentualnego odrębnego postępowania cywilnego dotyczącego roszczeń regresowych. Okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej dotyczą kwestii, które mogą być przedmiotem postępowania cywilnego między zleceniodawcą a zleceniobiorcą, ale nie mają wpływu na odpowiedzialność administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że adresatem zezwolenia na wycinkę drzew była skarżąca i to na skarżącej spoczywa odpowiedzialność administracyjna za przekroczenie warunków tego zezwolenia, niezależnie czy wycinki dokonywała samodzielnie, czy też zleciła tę czynność podmiotowi profesjonalnemu. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.