III SAB/Wr 471/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi O. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuszcza się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. O. P. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła – w dniu 13 stycznia 2021 r. - skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z dnia 20 grudnia 2019 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze strona skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek strony w terminie miesiąca; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 2 000 zł jako rekompensaty za bezczynność Wojewody. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 27 maja 2021 r. skarżąca podniosła, że skarga obejmowała zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłość postępowania, a z ostrożności procesowej wskazała, że rozszerza skargę o zarzut przewlekłości. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 czerwca 2021 r. skarga została rozdzielona – niniejsza sprawa prowadzona jest jako sprawa ze skargi skarżącej na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, natomiast sprawa o sygn. akt III SAB/Wr 1420/21 – jako sprawa ze skargi skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 dalej jako: "k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu 20 grudnia 2019 r. W tym samym dniu organ poinformował skarżącą o wszczęciu postepowania oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, wyznaczonym na dzień 20 października 2020 r. W dniu 28 maja 2020 r. strona skarżąca złożyła pismo z wnioskiem o wszczęcie postepowania. W dniu 30 listopada 2020 r. skarżąca stawiła się osobiście w siedzibie organu (bez wezwania) i złożyła odciski linii papilarnych, jak również przedłożyła dodatkowe dokumenty. Kolejne dokumenty w sprawie strona skarżąca złożyła w dniu 10 grudnia 2020 r. Wcześniej, pismem z dnia 9 grudnia 2020 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie w związku z niepodejmowaniem przez organ czynności w sprawie. W dniu 13 stycznia 2021 r. r. strona skarżąca wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu. Pismem z dnia 15 lutego 2021 r. organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35) wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Również pismem z dnia 15 lutego 2021 r. organ przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, co nastąpiło z naruszeniem art. 37 § 4 k.p.a. Ponadto pismem z tego samego dnia organ poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (na dzień 14 maja 2021 r.) oraz wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów w sprawie. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności po czternastu miesiącach od jego wpływu. Czynność polegającą na wezwaniu strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku organ podjął dopiero w dniu 15 lutego 2021 r, a więc już po złożeniu ponaglenia i skargi do sądu. W tym samym dniu organ zwrócił się do odpowiednich służb o udzielenie informacji o stronie skarżącej. Nawiasem mówiąc, podjęte przez organ czynności były proste i nieskomplikowane, powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. Trzeba przy tym wskazać, że wprawdzie strona stawiła się w siedzibie organu i organ podjął związane z tym czynności w dniu 30 listopada 2020 r., jednak odbyło się to z inicjatywy strony (bez wezwania). Nadto, w tym okresie, oczywiście przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy (takie pismo organ wystosował do strony w dniu złożenia wniosku, a następnie dopiero w dniu 15 lutego 2021 r.). Nie sposób nie zauważyć przy tym skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z dnia 15 lutego 2021 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego, co kłóci się oczywiście – m.in. – z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu ma miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) nie uwzględnił okresu od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID), a tym samym nie zakwalifikował go jako okresu bezczynności organu. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 550 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Przyznając sumę pieniężną w powyższej wysokości na rzecz strony skarżącej, Sąd wziął też pod uwagę, że w sprawie ze skargi strony skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z tego samego wniosku również przyznana zostaje suma pieniężna. W ocenie Sądu, zasądzona kwota 550 zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Jednocześnie Sąd uznał, że suma pieniężna, której przyznania domagała się strona, była zbyt wygórowana. Sąd wziął przy tym pod uwagę brzmienie przepisu art. 15 zzs ust. 10 pkt. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w myśl którego w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Sąd miał jednak na względzie, że ocenie w niniejszej sprawie podlegały okoliczności zaistniałe w znacznej mierze przed oraz po okresach, o których mowa w art. 15 zzs ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.