III SA/Po 1136/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J. J. i G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym po niwelacji terenu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw. Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...], wskazując na art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm., dalej jako Prawo wodne), art. 104 i art.108 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), na wniosek J. J. (dalej także jako wnioskodawczyni), nakazał B. J. i S. J. - właścicielom gruntów działek nr [...] oraz [...], przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, powstałym po niwelacji terenu poprzez: a) wykonanie projektu technicznego a następnie prac zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym jw. zabezpieczenia skarpy działki nr [...]/ przed obsunięciem się tej skarpy, b) przywrócenie poziomu terenu działek nr [...] i nr [...] - do stanu pierwotnego. Wskazał, że wykonanie nakazów winno nastąpić do dnia [...] sierpnia 2021 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2020 r. wszczął postępowanie w sprawie niwelacji terenu ww. działek, na skutek której nastąpiły niekorzystne zmiany w stosunkach wodnych na tym terenie. Zmiany te spowodowały, m. in., obniżenie terenu o 4 metry oraz osuwanie się ziemi na terenie działki nr [...] należącej do G. i J. J., w wyniku których dom państwa J. , postawiony na wzniesieniu graniczy z dołem i skarpą. Zdaniem organu, dokonane prace spowodowały zmiany stanu wody na gruncie, które ingerują w naturalny stan wody na ww. terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. W dniu [...] stycznia 2021 roku przeprowadzono oględziny terenu i ustalono, że z działek o nr [...] i [...] usunięto masy ziemi i wyrównano teren. Działka państwa J. po wykonaniu tych prac znajduje się na wysokości ok. 4 metrów powyżej zniwelowanych działek, a skarpa jest odcięta 1,5 metra od granicy działki [...] z działką [...]. Płot został częściowo podmyty przez wody opadowe, w wyniku czego zaczęła osuwać się ziemia spod niego. Państwo J. nie zauważyli takiego zjawiska, kiedy tereny działek były na równym poziomie naturalnego wzniesienia. S. J. nie zgodził się z tym poglądem, twierdząc, że podmywanie jest następstwem źle skierowanej rynny na wody opadowe. Organ wskazał, że zgodnie z art. 234 § 1 pkt 1 Prawa wodnego, właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. J. J. wykonała dokumentację fotograficzną kilka dni po zebraniu mas ziemi, z której wynika że woda opadowa ścieka w innym kierunku niż dotychczas to miało miejsce. Skarpa stanowi element konstrukcyjny powierzchni budowli ziemnej i ulega erozji. Rozmiary erozji są tym mniejsze, im lepiej skarpa jest zabezpieczona przed działaniem czynników erozyjnych. Pozostawiona skarpa nie jest porośnięta darniną, nie jest właściwie przygotowana do zadarniania jak również nie jest zabezpieczona przed dalszymi skutkami erozji. Woda spływająca na niezabezpieczone skarpy wykopów z przyległego terenu może powodować zmywanie gruntu, tworzenie rowków i coraz głębszych rynien. Pozostawiona skarpa od strony działki państwa J. została narażona na działanie czynników atmosferycznych, szczególnie wody. Działanie wody spływającej z nawierzchni jest długotrwałe i wielokrotnie powtarzalne, może spowodować podmywanie i obsuwanie fundamentów nowo powstałego budynku mieszkalnego, w skutek czego mogą pękać ściany. Jak wskazano dalej, w trakcie oględzin pracownicy Urzędu Miasta i Gminy dokonali pomiarów czterech punktów skarpy względem działki [...] i działki [...]. Różnica poziomu wynosiła odpowiednio, zaczynając od [...] - 3,50 m., 3,80 m., 4,50 m. i 3,20 m. Wykonano dokumentację fotograficzną ww. działek i sporządzono szkic sytuacyjny dokonanych pomiarów. Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] stycznia 2021 r. przeprowadzili kontrolę na działce nr ewid. [...] oraz [...] ze zwróceniem szczególnej uwagi na prowadzenie prac związanych z niwelacją i ukształtowaniem terenu. Nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych. Ponadto, toku postępowania zostało zlecone wykonanie niwelacji geodezyjnej terenu. Z analizy mapy sytuacyjno-wysokościowej wydanej przez firmę [...] s.c. wynika, że naturalny spadek terenu istnieje z kierunku południowego w kierunku północnym i wynosi w najwyższym punkcie 3,00 m względem działki [...]. W związku z powyższym naturalny kierunek spływu wód następuje wzdłuż działek z południa na północ, a nie na działki sąsiednie. B. i S. J. wnieśli odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, domagając się jej uchylenia. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że koniecznym do ustalenia w sprawie jest to, czy w skutek wycięcia drzew i zniwelowania gruntu doszło do zmiany stanu wód na gruncie dz. nr [...] i [...], czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni dz. nr [...], a między tymi elementami istnieje związek przyczynowo – skutkowy, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie działek nr [...] i [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich [...]. Kolegium oceniło, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający powyższych zagadnień. Zdaniem SKO, ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalistycznych i odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej oraz umiejętności przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań i pomiarów. Organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o ocenę (opinię), czy doszło do zmiany stosunków wodnych, sporządzoną przez osobę posiadającą wiadomości specjalne (najlepiej biegły hydrolog, biegły z zakresu stosunków wodnych). Osoba ta powinna wydać opinię na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak i oględzin nieruchomości, odpowiadając w pierwszej kolejności na pytania czy przedmiotowe, bezsporne w sprawie, "wycięcie drzew i niwelacja gruntu" z działek [...] i [...] zmodyfikowało stan wody na gruncie nr [...]? Jeśli tak to w jaki sposób? Kolejno powinna wskazać, czy jeśli ewentualnie doszło do zmiany stanu wody na gruncie to czy zmiana ta była szkodliwa działki [...]? Kolegium zaznaczyło, że nawet jeśli doszło zmiany stanu wody na gruncie, to nie oznacza automatycznie, iż zmiana ta musi wiązać się ze szkodliwym działaniem na grunt sąsiedni. Organ I instancji musi ustalić, czy po stronie wnioskodawczyni doszło do powstania szkody. Zdaniem Kolegium, dotychczas prowadzone postępowanie przez organ I instancji nie było dostateczne do nałożenia obowiązku na B. i S. J., względnie nałożenie obowiązku było przedwczesne. Organ I instancji nie rozważył wszechstronnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W aktach sprawy brak na chwilę obecną jednoznacznych dowodów na to, że dokonano zmiany na gruncie [...] i [...], które szkodliwie wpłynęły na grunt [...]. Zdjęcia wskazują, że na gruncie działek odwołujących dokonano zmian (obniżenie terenu), jednak brak jest obecnie potwierdzenia, że działania te przyniosły szkodę dla gruntu [...]. Nadto, jak wynika z treści odwołania, odwołujący twierdzą, że nie dokonali żadnego wywiezienia ziemi, co w ocenie Kolegium powinno zostać wyjaśnione i jednoznacznie stwierdzone. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji sam wskazał w decyzji, że ustalił, że naturalny kierunek spływu wód na przedmiotowym obszarze jest z południowego na północny i wynosi w najwyższym punkcie 3,00 m względem działki nr [...]. W związku z powyższym, naturalny kierunek spływu wód następuje wzdłuż działek z południa na północ, a nie na działki sąsiednie. Zgodnie z art. 234 Prawa wodnego właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. SKO wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyjaśni, czy doszło do zmiany kierunku odpływu wód, względnie czy doszło jedynie do zmiany ich natężenia. Jak również wyjaśni, na czym polega ewentualne szkodliwe działanie na działkę nr [...]. Kolegium zauważyło że z wniosku nie wynika, czy doszło do szkody na nieruchomości wnioskodawczyni. W aktach sprawy znajdują się fotografie działek i skarpy, jednak nie widać, jak szkoda powstała na działce nr [...]. J. J. i G. J. wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie i brak wskazania zakresu uchylenia decyzji Burmistrza. Nadto zarzucili naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn zm.), dalej jako k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy czym, możliwość zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. musi być uzasadniona tym, że nie było możliwe zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a., a więc konieczne stało się dokonanie takich ustaleń, które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż co do zasady działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i z reguły obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny jest zatem uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21). Co należy również podkreślić, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych wyżej uregulowań jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji kasacyjnej, Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2021 r. uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] nakazującą B. J. i S. J. - właścicielom gruntów działek nr [...] oraz [...], przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, powstałym po niwelacji terenu poprzez: a) wykonanie projektu technicznego a następnie prac zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym jw. zabezpieczenia skarpy działki nr [...]/ przed obsunięciem się tej skarpy, b) przywrócenie poziomu terenu działek nr [...] i nr [...] - do stanu pierwotnego. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, koniecznym dla ustalenia w sprawie jest to, czy wskutek wycięcia drzew i zniwelowania gruntu doszło do zmiany stanu wód na gruncie dz. nr [...] i [...], czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni dz. nr [...], a między tymi elementami istnieje związek przyczynowo – skutkowy, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie działek nr [...] i [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich [...]. Jak wskazano, organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający powyższych zagadnień. Dalej, zdaniem SKO, ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalistycznych i odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej oraz umiejętności przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań i pomiarów. Zatem, organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o ocenę (opinię), czy doszło do zmiany stosunków wodnych, sporządzoną przez osobę posiadającą wiadomości specjalne (najlepiej biegły hydrolog, biegły z zakresu stosunków wodnych). Osoba ta powinna wydać opinię na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak i oględzin nieruchomości, odpowiadając w pierwszej kolejności na pytania czy przedmiotowe, bezsporne w sprawie, "wycięcie drzew i niwelacja gruntu" z działek [...] i [...] zmodyfikowało stan wody na gruncie nr [...]? Jeśli tak to w jaki sposób? Powinna także wskazać, czy jeśli ewentualnie doszło do zmiany stanu wody na gruncie to czy zmiana ta była szkodliwa działki [...]? Kolegium zaznaczyło, że nawet jeśli doszło zmiany stanu wody na gruncie, to nie oznacza automatycznie, iż zmiana ta musi wiązać się ze szkodliwym działaniem na grunt sąsiedni. Organ I instancji winien zatem ustalić, czy po stronie skarżących doszło do powstania szkody. Zdaniem Kolegium, dotychczas prowadzone postępowanie przez organ I instancji nie było dostateczne do nałożenia obowiązku na B. i S. J., względnie nałożenie obowiązku było przedwczesne. Jak wskazano, organ I instancji nie rozważył wszechstronnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W aktach sprawy brak na chwilę obecną jednoznacznych dowodów na to, że dokonano zmiany na gruncie [...] i [...], które szkodliwie wpłynęły na grunt [...]. Zdjęcia wskazują, że na gruncie działek odwołujących dokonano zmian (obniżenie terenu), jednak brak jest obecnie potwierdzenia, że działania te przyniosły szkodę dla gruntu [...]. Nadto, jak wynika z treści odwołania, odwołujący twierdzą, że nie dokonali żadnego wywiezienia ziemi, co w ocenie Kolegium, powinno zostać wyjaśnione i jednoznacznie stwierdzone. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji sam wskazał w decyzji, że ustalił, że naturalny kierunek spływu wód na przedmiotowym obszarze jest z południowego na północny i wynosi w najwyższym punkcie 3,00 m względem działki nr [...]. W związku z powyższym, naturalny kierunek spływu wód następuje wzdłuż działek z południa na północ, a nie na działki sąsiednie. Zgodnie z art. 234 Prawa wodnego właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. SKO wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyjaśni, czy doszło do zmiany kierunku odpływu wód, względnie czy doszło jedynie do zmiany ich natężenia. Jak również wyjaśni, na czym polega ewentualne szkodliwe działanie na działkę nr [...]. Kolegium zauważyło, że z wniosku nie wynika, czy doszło do szkody na nieruchomości strony skarżącej. W aktach sprawy znajdują się fotografie działek i skarpy, jednak nie widać, jak szkoda powstała na działce nr [...]. W świetle powyższych rozważań oraz w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, z uwagi na zakres koniecznych do wyjaśnienia kwestii, niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie budzi również wątpliwości, że organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie merytorycznie zakończyć sprawy. Niewątpliwie też, wyjaśnienie przedstawionych powyżej kwestii na etapie postępowania przed organem II instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a., pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności, a zatem wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym było uzasadnione. Zdaniem Sądu, słusznie bowiem organ zauważył, że dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem jest, zgodnie z art. 234 § 1 pkt 1 Prawa wodnego, nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, wynikającym ze zmiany stanu wody na gruncie, koniecznym jest poczynienie ustaleń, jak wskazano wyżej, z których będzie wynikało, czy wskutek wycięcia drzew i zniwelowania gruntu doszło do zmiany stanu wód na gruncie dz. nr [...] i [...], czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni dz. nr [...], a między tymi elementami istnieje związek przyczynowo – skutkowy, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie działek nr [...] i [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich [...]. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie doprowadziło do ustalenia tych okoliczności Wobec powyższego, uznając, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.